Työnsä aloittaneen saamelaiskäräjälain muutosta
valmistelevan toimikunnan puheenjohtaja, oikeustieteen tohtori ja entinen
korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) presidentti Pekka Hallberg kantaa puheenjohtajuutensa ohessa nimitystä
”ulkopuolinen asiantuntija”.
Nimitys pistää väkisinkin silmään kun muistaa Hallbergin
vuonna 1999 johtaman KHO:n saamelaiskäräjälaista tekemää poliittista linjapäätöstä hylätä peräti lähes 1100:n statuksettoman
saamelaisen hakemukset päästä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Tuolloin
Hallberg virastoineen siis asettui, ilman että KHO olisi tutkinut kaikkien
hakijoiden perusteet yksilöittäin, tukemaan saamelaiskäräjien valtapolitiikan
niin ikään subjektiivista hylkäysmenettelyä. Vasta kun KHO:n presidentti
vaihtui, oikeuden tulkinta muuttui lain kirjaimen suuntaan. Tosin KHO ja sitä
johtava oikeustieteen tohtori Pekka
Vihervuori saivat tuon ”lepsuilunsa” johdosta tuta saamelaiskäräjien ja sen
”suopunkiterroristien” syvää halveksuntaa. Suomen oikeuslaitoksen päätöksestä
hyväksyä saamelaisiksi valtaenemmistölle ei-toivottuja henkilöitä lienee
valitettu tai kanneltu ihan maan rajojen ulkopuolellekin.
Hallbergin KHO:n tulkinta oli raju. Vaikka siinä todettiin,
että saamelaisilla ja lappalaisilla on yhteisiä esi-isiä, on lappalaisten
etäisyys saamenkieleen niin suuri, ettei heitä voi pitää saamelaiskäräjälain
tarkoittamina saamelaisina. Mitäköhän tällainen linjaus mahtaa vaikuttaa, vai
onko se kenties muuttunut, Hallbergin asiantuntijuudessa, kun toimikunnassa
käsitellään kieleen sitomatonta, polveutumiseen perustuvaa saamelaisuuden
määritelmän kohtaa?
”Saamelaisella tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, joka
pitää itseään saamelaisena, edellyttäen:
1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai
isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai
2) että hän on
sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai
kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka
3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai
olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai
saamelaiskäräjien vaaleissa.”
Tuo lappalaisperuste on nähdäkseni hyvin selvä, joten täytyy
suuresti ihmetellä miten Hallbergin virasto lähti liittämään siihen omia kieli-
tai kielettömyysperusteitaan. Ehkäpä oikeuslaitosta olisi, ja olisi ollut,
aihetta lainsäätäjän taholta hieman lisäohjeistaa?
Vielä merkillisemmäksi Hallbergin ja toki myös oikeusministeriön
selvitysmiehenä aiemmin saamelaisten maanomistuskysymystä linjanneen Vihervuoren
taustat tekee se, että kummankin
oikeusoppineen nimi löytyy pääministeri Matti Vanhaselle vuonna 2005 osoitetun, pitkälle meneviä
kannanottoja ja todellisuudesta irrallista ”tarinaperinnettä” sisältävän
muistion alta. Muistio käsittelee saamelaisten maankäyttöoikeutta ja painottuu
sivumäärin ”nomadisen saamelaisen poronhoidon” kulttuuriin ja sen torjuttaviin uhkiin.
Todellisuudessa muistion teksti lienee hyvin pitkälle
tunnistettavissa oikeustieteen tohtori Kaisa
Korpijaakon käsialaksi, jonka lisäksi siitä tai sen sisällöstä saattoivat
vastata myös muistion allekirjoittajiin kuuluneet Heikki J. Hyvärinen ja Pekka
Aikio. Näiden lisäksi, yllätys yllätys, allekirjoittajana on myös vanha
saamelaisjohdon tukija Eero J. Aarnio
oikeusministeriöstä.
Jo johdannossa Vanhaselle osoitetussa muistiossa eriytetään
”saamen alkuperäiskansa” ja muut ”tarpeettomien riitojen” osapuolet. Muistiossa
kirjoitetaan:
”Kysymystä
saamelaisten oikeuksista maahan on pyritty vuosikymmeniä ratkaisemaan
lainsäädäntöteitse siinä onnistumatta. Näissä selvityksissä ovat nousseet
esille oikeushistoriallisista lähtökohdista maahan kohdistuvat omistusoikeudelliset
ja taloudelliset näkökohdat. Selvityksissä on valtion näkökulmasta jäänyt
saavuttamatta täysi yhteisymmärrys vanhojen oikeuksien kohteista, oikeuksien
nykyisestä merkityksestä ja henkilöistä, joille oikeudet kuuluvat. Asian
ratkaisemattomuus on herättänyt tarpeettomia riitoja myös väestöryhmien välillä
saamelaisten kotiseutualueella. Tähänastisissa selvityksissä taka-alalle on
jäänyt pääkysymys: saamen alkuperäiskansan kulttuurin turvaaminen.”
Ja näin Vanhaselle jatketaan:
Tässä muistiossa
tarkastellaan elävän ja toimivan etnisen saamen kansan kulttuuristen oikeuksien
turvaamista, jotta saamelaisilla olisi mahdollisuus perusoikeuksiensa
edellyttämällä tavalla säilyttää tulevaisuudessakin oma kulttuurinsa, kielensä
ja elämäntapansa. Nämä saamen kansalle yhteisöllisesti kuuluvat oikeudet tulee
sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön, jotta oikeudet toteutuisivat
täysimääräisesti. Saamelaiseen alkuperäiskansaan kuuluvat henkilöt puolestaan
ovat tiedossa saamelaiskäräjien pitämässä vaaliluettelossa, mihin heidät on
lain mukaisella perusteella merkitty joko viran puolesta tai pyynnöstä, viime
kädessä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen perustalta. Vaaliluetteloa
täydentää äänioikeutettujen lapsia koskeva luettelo. Saamen kansaan nykyisin
kuuluvien yksilöiden valtaosa nojaa oikeudellisesti etnisen alkuperänsä saamen
kieleen liittyvään perusteeseen ja muutamat henkilöt ilman kieliperustettu
lappalaiseen esi-isäänsä.”
Ja edelleen:
”Saamelaisessa
luontosuhteessa ihminen ei puutu luonnon vuotuiseen kiertokulkuun luontoa
raivaamalla, kasvattamalla ja muuttamalla. Saamelaisten perinteisen maankäytön
luonne, luonnon omaan vuotuiseen kasvuun perustuvana, on pelkistetysti luonnon
kestävää käyttöä.
Saamelaistyyppistä
alueiden käyttöä ei ole vielä turvattu siten, että saamelaisten kulttuurilla
olisi tulevaisuutta ajatellen riittävät edellytykset. Asian järjestämisellä
lainsäädäntöteitse on keskeinen merkitys myös saamelaisten omalle kielelle,
jonka rikkaus säilyy vain poromiehen, kalastajan ja metsästäjän arkipäivän
töissä, joissa oman alueen luontoa eliömaailmaa ja työtapoja luokitellaan ja
kuvataan saamenkielisin käsittein perinteisen tietämyksen ja perinteisten
taitojen perustalta. Esimerkiksi saamenkielinen lumisanasto on nykyään jo
laajalti tieteellisessä käytössä. Saamenkielisessä porojen
luokitusjärjestelmässä on ikään, sukupuoleen, sarvien muotoon, pään, jalkojen
ja ruumiin väritykseen liittyvin käsittein mahdollista yksilöidä jopa
parikymmentätuhatta eri poroyksilöä. Tämä tietämys saamenkielisine termeineen
on nykyään vaarassa hävitä, joten saamelaisten kulttuurin turvaaminen on
tehtävä kiireesti.”
Saamelaiseen poro- ja lumisanastoon palataan muistiossa
vielä toistamiseenkin, jonka lisäksi siinä käydään läpi yrityksiä saamelaisten ”yhteisöllisen” maanomistuksen ja
hallinnan säätämiseksi muun muassa saamelaisasiain neuvottelukunnan vuoden 1990
saamelaislakiluonnoksen ja maaherra Hannele
Pokan työryhmän vuodelta 2000 olevien ehdotusten pohjalta. Siihen väliin
sijoittuvat Pekka Vihervuoren ja oikeustieteen tohtori Juhani Wirilanderin selvitysmiestyöt, joista Wirilanderin lausunto
oli lopulta saamelaisjohdolle harmillinen. Näiden jälkeisestä ja vielä
harmillisemmasta yliopistotutkimuksesta muistio ei ota kantaa, koska sitä ei ollut vielä luovutettu.
Muistiossa päädytään loppujen lopuksi osin varsin
ympäripyöreisiin, mutta samalla pitkälle menevää tulkintaakin mahdollistaviin
ehdotuksiin. Kuten vaikka:
”Poronhoidon ja muiden
saamelaiselinkeinojen osalta ratkaisuilla pyritään siihen, että alkuperäiskansa
voi harjoittaa omaa kulttuurimuotoaan sen omista lähtökohdista kestävän
kehityksen perustalta ja samalla säilyttää oman kielensä. Tasa-arvoa kestävässä
kehityksessä voidaan saamelaisten kannalta toteuttaa vain sopeuttamalla
yhteiskunnan säätelyjärjestelmä - lainsäädäntö, hallinto ja taloudellinen tuki
- alkuperäiskansan kulttuurin vaatimiin edellytyksiin.”
Jk. Liitän muistion tähän loppuun esimerkkinä siitä
millaisilla tiedoilla ja mielikuvilla tätä maaoikeusasiaa silloiselle
pääministerille markkinoitiin. Muistiossa on jonkin verran kirjoitusvirheitä,
joita en lähtenyt korjailemaan, mutta joista lukija voinee ymmärtää
ettei esimerkiksi tarkoiteta ”kotikaljaa” kun puhutaan porojen ”kotikarjasta”
jne.
Tekstin lopussa vielä kuvatiedostona muistion saatekirje sen tuolloiselle
pyytäjälle Niilo Tervolle.
SAAMELAISTEN MAANKAYTTÖOIKEUTTA KOSKEVA MUISTIO 2005
I. LÄHTÖKOHDAT
1. Johdanto
Kysymystä saamelaisten oikeuksista maahan on pyritty
vuosikymmeniä ratkaisemaan lainsäädäntöteitse siinä vielä onnistumatta. Näissä
selvityksissä ovat nousseet esille oikeushistoriallisista lähtökohdista maahan
kohdistuvat omistusoikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat. Selvityksissä on
valtion näkökulmasta jäänyt saavuttamatta täysi yhteisymmärrys vanhojen
oikeuksien kohteista, oikeuksien nykyisestä merkityksestä ja henkilöistä,
joille oikeudet kuuluvat. Asian ratkaisemattomuus on herättänyt tarpeettomia
riitoja myös väestöryhmien välillä saamelaisten kotiseutualueella.
Tähänastisissa selvityksissä taka-alalle on jäänyt pääkysymys: saamen
alkuperäiskansan kulttuurin turvaaminen.
Maankäyttöön ja elinkeinotoimintaan liittyvien kysymysten
selventämisellä lainsäädännössä on keskeinen merkitys saamen kansalla, jonka
kulttuurin aineellinen perusta nojaa vanhastaan omien alueidensa luonnon
hyödyntämiseen eri muodoissaan kuten porolaitumina, kalavesinä, pyyntimaina,
metsästysmaina ja hillasoina. Saamelaisten elämäntapa, kulttuuri ja perinteiset
elinkeinot perustuvat siihen, mitä havumetsä- ja tunturialueen luonto tarjoaa
vuodesta toiseen ihmisen nautittavaksi ja käytettäväksi maan ja veden kasvuna.
Saamelaisessa luontosuhteessa ihminen ei puutu luonnon vuotuiseen kiertokulkuun
luontoa raivaamalla, kasvattamalla ja muuttamalla. Saamelaisten perinteisen
maankäytön luonne, luonnon omaan vuotuiseen kasvuun perustuvana, on
pelkistetysti luonnon kestävää käyttöä.
Saamelaistyyppistä alueiden käyttöä ei ole vielä turvattu
siten, että saamelaisten kulttuurilla olisi tulevaisuutta ajatellen riittävät
edellytykset. Asian järjestämisellä lainsäädäntöteitse on keskeinen merkitys
myös saamelaisten omalle kielelle, jonka rikkaus säilyy vain poromiehen,
kalastajan ja metsästäjän arkipäivän töissä, joissa oman alueen luontoa
eliömaailmaa ja työtapoja luokitellaan ja kuvataan saamenkielisin käsittein
perinteisen tietämyksen ja perinteisten taitojen perustalta. Esimerkiksi
saamenkielinen lumisanasto on nykyään jo laajalti tieteellisessä käytössä.
Saamenkielisessä porojen luokitusjärjestelmässä on ikään, sukupuoleen, sarvien
muotoon, pään, jalkojen ja ruumiin väritykseen liittyvin käsittein mahdollista
yksilöidä jopa parikymmentätuhatta eri poroyksilöä. Tämä tietämys
saamenkielisine termeineen on nykyään vaarassa hävitä, joten saamelaisten
kulttuurin turvaaminen on tehtävä kiireesti.
Saamelaisten aseman järjestäminen maankäytössä on tärkeää
myös Suomen oikeusvaltiokehityksen kannalta. Vuodesta 1995 lähtien saamelaiset
ovat olleet perustuslain turvaama alkuperäiskansa, jolla on oikeus ylläpitää ja
kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan siihen kuuluvine perinteisine
elinkeinoineen. Saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvat oikeudet ilmenevät
suoraan kansainvälisten sopimusten määräyksistä. Eduskunnan
perustuslakivaliokunta on useissa yhteyksissä viitannut saamelaisten
alkuperäiskansa-asemaan ja sen toteuttamiseen. Myös tasavallan presidentti on
viimeksi saamelaiskäräjien avajaistilaisuudessa vuonna 2004 kehottanut Suonien
hallitusta ja saamelaisia etenemään vaikka portaittain saamelaisten oikeuksien
tunnustamisen tiellä. Suomen ainoan alkuperäiskansan oikeuksien turvaaminen on
koko Suomelle kuuluva tehtävä.
Saamelaisten maankäytön järjestäminen on perustavanlaatuinen
tehtävä, koska saamelaiset etnisenä ryhmänä otettiin Suomen lainsäädännön
piiriin vasta vuonna 1973, jolloin lainsäädäntötyö aloitettiin lähes tyhjästä.
Myöskään perusoikeuksista säädettäessä muuhun lainsäädäntöön ei tehty
perustuslain edellyttämiä välttämättömiä ja tarpeellisia
muutoksia, jotka tuli tehdä myöhemmin lainsäädäntöä uudistettaessa. Tämä työ on
vielä kesken. Saamelaisten maaoikeuksien keskeneräisyyden vuoksi Suomi ei ole
vielä voinut liittyä kansainvälisen työjärjestön ILO:n alkuperäis- ja
heimokansoja koskevaan sopimukseen n:o 169. Perustuslain turvaama saamelaisten
alkuperäiskansa-asema tulekin toteuttaa kansallisen lainsäädännön muutoksin
ILO:n alkuperäiskansasopimuksen vähimmäistasoa vastaavaksi.
Perustuslaissa saamelaisille turvattu itsehallinto kieltään
ja kulttuuriaan koskevissa asioissa saamelaisten kotiseutualueella on tähän
mennessä ulotettu erityisesti saamen kieleen. Kuten edellä sanotusta ilmenee,
riippuu saamelaisten kulttuurin ja saamen kielen tulevaisuus siitä toteutuuko
saamelaisten oikeudet ja asema perinteisessä maankäytössä. Nykyiseltä
lainsäädäntöperustalta saamelaisten maankäytölle kulttuuriaan koskevan
itsehallinnon perustalta ei ole ollut tilaa. Metsähallitus hallitsee
saamelaisten kotiseutualueen valtionmaata omistajana liiketaloudelliselta
perustalta ja saamelaisalueen kunnille kuuluu kaavoitusmonopoli alueellaan.
Saamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittaminen samoilla alueilla nojaa
puolestaan yleiskäyttöoikeuteen, jolla on heikko suoja maanomistajan ja
yhdyskuntasuunnittelijan valtaoikeuksia ajatellen.
Euroopan unionin maatalouspolitiikassa on suhtauduttu
myönteisesti saamelaisten kulttuurisiin oikeuksiin poronhoito mukaan lukien.
Euroopan parlamentti on linjannut EU:n maatalouspolitiikkaa muun muassa
arktisten alueiden maataloutta koskevien päätöslauselmiensa yhteydessä. Myös
EU:n pohjoista ulottuvuutta koskevissa parlamentin päätöslauselmissa ja
komission toimintasuunnitelmassa kiinnitetään huomiota alkuperäiskansojen kuten
saamelaisten aseman turvaamiseen. Vuonna 1999 Euroopan parlamentti korosti
kyseisessä päätöslauselmassaan sitä, että saamelaiskulttuuria ja poronhoitoa
voidaan kehittää saamelaisten omilla ehdoilla ja yhteisön tuella.
Päätöslauselman taustalla oli Ruotsin ja Suomen vuoden 1994 EU:n
liittymissopimuksen pöytäkirja n:o 3 saamelaisista, jossa kaikki EU-valtiot
tunnustivat Ruotsilla ja Suomella kansallisen ja kansainvälisen oikeuden
nojalla olevat velvoitteet ja sitoumukset saamelaisiin nähden, katsoivat
perinteisen saamelaiskulttuurin riippuvan luontaiselinkeinoista kuten
poronhoidosta ja sopivat, että Euroopan yhteisöjen lainsäädännön estämättä
saamelaisille saadaan myöntää yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen
perinteisillä saamelaisalueilla. Pöytäkirjaa voidaan eräin edellytyksin
laajentaa neuvoston päätöksellä koskemaan muitakin saamelaisten perinteisiin
elinkeinoihin liittyviä yksinoikeuksia.
Tässä muistiossa tarkastellaan elävän ja toimivan etnisen
saamen kansan kulttuuristen oikeuksien turvaamista, jotta saamelaisilla olisi
mahdollisuus perusoikeuksiensa edellyttämällä tavalla säilyttää
tulevaisuudessakin oma kulttuurinsa, kielensä ja elämäntapansa. Nämä saamen kansalle
yhteisöllisesti kuuluvat oikeudet tulee sisällyttää kansalliseen
lainsäädäntöön, jotta oikeudet toteutuisivat täysimääräisesti. Saamelaisten
alkuperäiskansaan kuuluvat henkilöt puolestaan ovat tiedossa saamelaiskäräjien
pitämässä vaaliluettelossa, mihin heidät on lain mukaisella perusteella
merkitty joko viran puolesta tai pyynnöstä, viime kädessä korkeimman
hallinto-oikeuden ratkaisujen perustalta. Vaaliluetteloa täydentää
äänioikeutettujen lapsia koskeva luettelo. Saamen kansaan nykyisin kuuluvien yksilöiden
valtaosa nojaa oikeudellisesti etnisen alkuperänsä saamen kieleen liittyvään
perusteeseen ja muutamat henkilöt ilman kieliperustetta lappalaiseen
esi-isäänsä.
Alkuperäiskansan yhteisölliset oikeudet määräytyvät
kansainvälisten sopimusten sisältämistä oikeuksista. Tältä perustalta
esitettäville ratkaisuille saamen alkuperäiskansalle on löydettävissä kestävä
oikeudellinen perusta, joka toteuttaa perustuslakia, on sopusoinnussa Euroopan
unionin oikeuden kanssa ja toteuttaa saamelaisten kulttuurisesti kestävää
kehitystä. Historiallisiin lapinkyliin ja veromaihin kohdistuvat, lähinnä
yksilöille kuuluvat yksityisoikeudelliset oikeudet, jäävät erikseen
selvitettäviksi tuomioistuinteitse.
Tämän muistion näkökulma on Suomen valtiosäännön ja
kansainvälisten velvoitteiden pohjalta yhteisöllinen ja kulttuurinen.
Tasapainoinen ratkaisu on tältä pohjalta muodostettavissa siten, että myös
saamelaisten kotiseutualueella asuvan muun paikallisen väestön kannalta
täytetään perustuslain edellyttämän yhdenvertaisuuden vaatimukset. Samalla
vältetään yksittäisiin kiinteistökohtaisiin oikeuksiin liittyvät,
riitakysymyksiin helposti johtavat epäselvyydet ja epävarmuudet.
2. Asiassa tehdyt
selvitykset ja ehdotukset
2. l. Selvitykset ja ehdotukset vuoteen 1990
Ennen toista maailmansotaa valmistuneissa valtion,
lappalaisten ja uudisasukkaiden maan käyttöä koskeneissa virallisehdotuksissa
luotiin perustaa valtion ja yksityisten maaomistukselle, isojaoille Enontekiön,
Inarin ja Utsjoen kunnissa, suojametsälainsäädännölle, uudisasutukselle ja
poronhoidon asemalle maan käyttömuotona.
Käsitys poronhoidon asemasta pohjoisimmassa Lapissa
maanomistuksen kannalta
Lapinmaan taloudellisten olojen tutkimista varten asetettu Lapinkomitea
katsoi mietinnössään (KM 1905:3) selvittämättä tarkemmin maanomistuksessa
vallitsevaa tilannetta, että kaikki yksityisten tilusten ulkopuolella olevat
alueet ovat "kruununmaita", joissa valtiolla katsottiin olevan oikeus
säädellä maankäyttöä. Komitean omaksumaa maanomistusperustaa ei myöhemminkään
asetettu lainvalmistelutyössä kyseenalaiseksi ennen 1990-rukua. Kruununmaasta
tuli isojaossa erottaa tiloille omat tilukset. Porolaidunoikeutta komitea piti
maanomistajalle kuuluvana oikeutena eli valtion ja tilallisten oikeutena, joka
kuitenkin tuli luvanvaraisena toimintana sallia valtionmailla myös tilattomille
kuten lappalaisille. Inarin, Enontekiön ja Utsjoen kuntain verollepanosta ja
isojaosta lausuntonsa antanut komissio esitti kuitenkin mietinnössään (KM
1921:20), että poronhoidosta saatavia etuuksia ei otettaisi huomioon tilan
maa-alueiden manttaalinmäärittelyssä. Vesialueiden rajankäynnin komissio esitti
suoritettavaksi isojakotoimitusten jälkeen.
Laissa isojaosta ja verollepanosta sekä valtion mailla
olevien vuokra-alueiden lunastamisesta Inarin, Enontekiön ja Utsjoen kunnissa
(157/1925) säädettiin, että taloille isojaossa yksityiskäyttöön ja
yhteismetsäksi annettavien tilusten sijoittelussa on porojen laiduntamiseen
vanhastaan käytetyt sekä jäkälän ja naavapuiden esiintymisen vuoksi siihen
erityisesti sopivat alueet, mikäli mahdollista jätettävä jaon ulkopuolelle.
Poronhoidon asemasta suojametsäalueella
Maamme pohjoisiin osiin järjestettävien suojelualueiden
erottamista varten asetettu suojametsäkomissio katsoi mietinnössään (KM
1910:7), että järkiperäinen metsänhoito ja samojen laitumien käyttäminen
porolaitumina olivat aivan vastakkaisia käsitteitä. Komissio pyrki lisäksi
suojelemaan pohjoisimpia kuntia enemmältä uudisasutukselta ja ehdotti
perustettavaksi Enontekiön ja Utsjoen kuntien alueista ja valtaosasta Inarin
kuntaa sekä Kittilän, Sodankylän ja Kuolajärven pohjoisosista 37,500 km2
laajuisen tarkkarajaisen suojametsäalueen. Suojametsäalueen metsättömät seudut
komissio esitti pysytettäviksi valtion hallussa porolaidunmaina, joissa pysyvä
asutus katsotaan mahdottomaksi. Suojametsäalueella' asutusrajan ulkopuolella
olisivat porojen talvilaidunalueet, missä asutuksen tuli perustua pelkästään
kruununmetsätorppien muodostamiseen.
Poronhoitoa koskien säädettiin suojametsälaissa (196/1922)
valtioneuvoston oikeudesta antaa rajoittavia määräyksiä poronhoidon
harjoittamisesta suojametsissä, mikäli ne metsärajan alenemisen ehkäisemiseksi
ovat välttämättömiä. Säännöksen sisältö on sittemmin otettu metsälakiin
(1093/1996) ja poronhoitolakiin (848/1990).
Ehdotuksia ja ratkaisuja poronomistusoikeudesta ja
porolaidunoikeudesta
Vuoden 1910 suojametsäkomissio ehdotti lisäksi
porojen omistusoikeutta rajoitettavaksi siten, että poroja saisivat omistaa
ainoastaan alueella vakituisesti asuvat asukkaat ja heidän jälkeläisensä sekä
lappalaiseen kansallisuuteen kuuluvat henkilöt perhekuntineen.
Poronhoitolakia valmistelemaan asetettu komitea päätyi
mietinnöissään (KM 1929:8 ja KM 1934:311) tuloksiin, joka poikkesivat
aikaisemman valmistelun tuloksista. Lappalaisilla oli vanhastaan ollut
erityinen oikeus poronhoitoon, jota oikeutta ei ole milloinkaan nimenomaan
kumottu. Komitea katsoi lisäksi poronhoitoon liittyvän maankäyttöoikeuden
siirtyneen lappalaisten häviämisen myötä alueittain myös lappalaisten
suomalaisille seuraajille. Luonteeltaan porolaidunoikeus on rasitteeseen
verrattava "poronhoitorasite", joka kohdistuu kaikkeen poronhoitoon
käytettyyn maahan. Valtionmaan osalta kyseisen "käyttöoikeuden"
olemassaolo ja oikeutus oli ollut jokseenkin riidaton.
Ensimmäisessä poronhoitolaissa (329/1932)
vahvistettiin oikeudenomistajaa ilmoittamatta oikeus harjoittaa poronhoitoa
valtion, yhteisöjen ja yksityisten mailla. Laissa säädetty oikeus ei kuitenkaan
ollut valmistelutöiden mukaisesti luonteeltaan siviilioikeudellinen, vaan
valtioneuvostolla oli oikeus suojametsälakiin viitaten hallintopäätöksellä
lakkauttaa poronhoito paliskunnassa tai sen osassa tai poronhoitolain
mukaisesti varata yhtäjaksoisia alueita "yksinomaan poronhoitoa
varten".
Valtioneuvosto ei ryhtynyt toimenpiteisiin alueiden
varaamiseksi yksinomaan poronhoitoa varten vuoden 1932 poronhoitolain aikaan.
Poronhoitolakia uudistamaan asetettu poronhoitolakikomitea totesi
mietinnössään (KM 1942:8) toisaalta, että oikeus poronhoitoon
poronhoitoalueella perustuu "ikimuistoiseen nautintaan". Toisaalta
taas komitea esitti poistettavaksi sanan "yksinomaan" kuolleeksi
jääneenä kirjaimena.
Vuoden 1948 poronhoitolakiin (444/1948) sisällytettiin
valtuutus varata valtion maista yhtäjaksoisia alueita poronhoitoa varten.
Tällainen valtioneuvoston päätös annettiin vuonna 1950.
Voimassa olevan vuoden 1990 poronhoitolain (848/1990) mukaan
poronhoitoalueen pohjoisimman osan (Enontekiö, Inari, Utsjoki ja Muonio kunnat
kokonaan sekä Kittilän, Kolarin, Sallan, Savukosken ja Sodankylän kuntien pohjoisosat)
valtionmaat muodostavat "erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun
alueen", jonka valtionmaata ei saa käyttää sillä tavoin, että käytöstä
aiheutuisi huomattavaa haittaa poronhoidolle. Poronhoitoalueella poroja saavat
omistaa alueella pysyvästi asuvat Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion
kansalaiset ja paliskunnat sekä Paliskuntain Yhdistys tutkimustarkoituksia
varten.
Saamelaisasioin komitean ja saamelaiskomitean ehdotukset
Vuonna 1949 asetettu saamelaisasioin komitea ehdotti
mietinnössään (KM 1952:12) mm. erityisen saamelaisalueen perustamista
saamelaisten kotipaikkaoikeuden takaamiseksi Ahvenanmaan esimerkin tapaan,
saamelaisvaltuustojen perustamista saamelaisalueen kuntiin, saamelaisen
määritelmää sekä sanojen lappalainen ja lapin kieli korvaamista sanoilla
saamelainen ja saamen kieli. Maakysymyksessä komitea teki ehdotuksen, jonka
mukaan valtion maata ei saanut saamelaisalueella luovuttaa omaksi tai vuokralle muille
yksityisille kuin saamelaisille. Keskeisimmät ehdotetuista säännöksistä olisi
koottu erityiseen saamelaislakiin. Komitean ehdotukset eivät kuitenkaan tuona
aikana miltään osin toteutuneet.
Vuonna 1971 asetettu saamelaiskomitea teki
mietinnössään vuonna 1973 (KM 1973:46) monin osin samansisältöisiä ehdotuksia
kuin saamelaisasiain komitea 21 vuotta aikaisemmin, mutta aika oli jo kypsä
sille, että suurin osa saamelaiskomitean ehdotuksista toteutui joko
välittömästi tai seuraavien vuosikymmenten aikana. Vuonna 1973 aloitti
toimintansa komitean ehdottamana saamelaisparlamenttina saamelaisvaltuuskunta
ja asetukseen saamelaisvaltuuskunnasta (284/1973) sisällytettiin
saamelaismääritelmä ja säännös saamelaisten kotiseutualueesta. Saamen kieli sai
viranomaisissa virallisen kielen aseman vuonna 1991 annetulla lailla saamen
kielen käyttämisestä viranomaisissa (516/1991). Saamelaisten maaoikeuksia
koskevat ehdotukset eivät kuitenkaan johtaneet lainsäädäntöratkaisuihin.
Saamelaisille olisi ehdotuksen mukaan kuulunut vapaa ja maksuton nautintaoikeus
kaikkiin saamelaisalueen valtion hallinnassa oleviin maihin, vesiin ja näihin
liittyviin luonnonvaroihin. Luonnonvaroja ei olisi saanut ryhtyä hyödyntämään
ilman saamelaisparlamentin suostumusta. Kaivoslain mukaisesta
kaivoskivennäisten hyödyntämisestä olisi saamelaishallinnolle suoritettu 10 %
hyödyntämisestä saatavan puhtaan tuoton arvosta. Saamelaisille olisi lisäksi
kussakin kunnassa erotettu vähintään puolet valtion hallinnassa olevista
vesistä tai enemmänkin, jos heidän väestömääränsä kunnassa on tätä suurempi.
2.2. Selvitykset vuosina 1990-2005
Kansainvälisen työjärjestön hyväksyttyä vuonna 1989
yleissopimuksen n:o 169 hallitus esitteli sopimuksen eduskunnalle sen
mukaisesti kuin ILO:n perussääntö edellytti (HE 306/1990 vp). Hallitus totesi
saamelaisten aseman maan ainoana alkuperäiskansana sekä sen, että ILO:n
alkuperäiskansasopimus erityisenä ihmisoikeussopimuksena koskee Suomessa vain
saamelaisia. Hallitus ehdotti, että yleissopimusta ei ratifioitaisi, koska
Suomen lainsäädännön ei voitu katsoa vastaavan yleissopimuksen määräyksiä
lähinnä saamelaisten maahan kohdistuvien oikeuksien osalta. Eduskunta hyväksyi
hallituksen ehdotuksen, ja sopimus jäi näin ollen tuolloin ratifioimatta.
Tämän jälkeen ratifiointiesteiden poistamismahdollisuuksia
on pyritty johdonmukaisesti selvittämään. Seuraavassa esitetään selvitysten ja
ehdotusten pääkohdat vuodesta 1990 alkaen. On syytä huomata, että selvitysten
kohteena olevat ongelmat ja selvityksille asetetut tavoitteet osaksi ovat
keskenään olennaisesti erilaisia.
Saamelaisasiain neuvottelukunnan ehdotus saamelaislaiksi
Saamelaisasiain neuvottelukunnan ehdotukseen saamelaislaiksi
1990:32 sisältyi ehdotus, jonka mukaan saamelaisväestölle saamelaisten
kotiseutualueella palautettaisiin oikeuksia heidän vanhastaan asumiinsa ja
käyttämiinsä valtionmaina hallittuihin maa- ja vesialueisiin sekä
lappalaiselinkeinoihin. Neuvottelukunta ehdotti kotiseutualueen jakamista
lappalaiselinkeinojen harjoittamista varten lapinkylien alueisiin. Lapinkylien
osakkaina olisivat olleet, paitsi alueella vakituisesti asuvat saamelaiset, myös
muut sellaiset henkilöt, jotka harjoittivat lappalaiselinkeinoa pysyvänä
elinkeinonaan vähintään toisessa polvessa. Valtion metsämaa sille perustettuina
suojelualueineen olisi muodostanut saamelaisyhteismaan, joka olisi jakautunut
eri lapinkylien alueille ja kuulunut lapinkylälle omistusoikeudella. Nämä
maaoikeuksia koskevat ehdotukset eivät johtaneet lainsäädäntötoimiin.
Saamelaisasiain neuvottelukunnan ehdottamaan saamelaislakiin
olisivat sisältyneet myös ehdotukset vaaleilla valittavista saamelaiskäräjistä.
Nämä saamelaishallintoa koskevat ehdotukset
johtivat jatkovalmisteluun, jonka tuloksena perustuslakiin
kirjattiin säännös saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta ja annettiin laki
saamelaiskäräjistä (saamelaiskäräjälaki, 974/1995).
Järjestettäessä näin saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa
jätettiin maaoikeuskysymykset lainvalmistelun ulkopuolelle, koska katsottiin,
että lainsäädäntöratkaisu edellyttäisi tarkempaa selvitystä maaoikeuksiin
liittyvistä kysymyksistä. Oikeusministeriön ja sisäasianministeriön sopimuksen
mukaisesti saamelaiskäräjät käynnistikin vuonna 1993 asiaa koskevan
selvitystyön.
Kun saamelaislakiehdotuksen valmistelu oli loppuvaiheessaan
saamelaisasiain neuvottelukunnassa, eduskunnan perustuslakivaliokunta totesi
lausunnossaan (PeVL 3/1990 vp) hallituksen esityksestä poronhoitolaiksi (HE
244/1989 vp), että uusimmassa tieteellisessä tutkimustoiminnassa on
esitetty varteenotettavia näkökohtia saamelaisten maahan kohdistuvan
omistusoikeuden olemassaolon puolesta. Lausumassa tarkoitettiin vuonna 1989
julkaistua kansainvälistäkin huomiota osakseen saanutta Kaisa Korpijaakon
väitöskirjaa "Saamelaisten oikeusasemasta Ruotsi-Suomessa", Helsinki
1989. Tutkimus pohjautui mittavaan 1500-1700-lukujen oikeusoloja valaisevaan
asiakirja-aineistoon ja sen kantavana teemana oli, että käsitykselle, jonka
mukaan saamelaisilta puuttui omistusoikeus elinkeinoihinsa käyttämiinsä maihin
ja vesiin, ei löydy tukea historiasta. Tutkijan mukaan "lappalaiset itse
kokivat omistavansa käyttämänsä maat ja vedet, ja virallisesti heidän
oikeusasemansa vastasi tämän ajattelutavan sisältöä. Lappalaisten oikeusasema
sekä suhteessa toisiin yksityisiin että itse valtiovaltaan vastasi
tarkasteluajanjaksolla verotalonpojan oikeutta maahan" (m.t. s. 584).
Vihervuoren selvitys
Kun saamelaisvaltuuskunnan selvitystyö ei edennyt ja kun
apulaisoikeuskansleri oli vuoden 1998 lopulla kiirehtänyt mahdollisen
saamelaisten maanomistusoikeuden ja ILO:n alkuperäiskansasopimuksen
ratifiontiedellytysten selvittämistä, oikeusministeriö kutsui toukokuussa 1999
hallintoneuvos, OTT Pekka Vihervuoren selvitysmieheksi Maahan, veteen ja
luonnonvaroihin sekä perinteisiin elinkeinoihin liittyvän asiakokonaisuuden
selvittämiseksi saamelaisten kotiseutualueella. Toimeksiannon mukaan
selvitysmiehen tuli erityisesti rutkia 1) miten kansainväliset sopimukset
huomioon ottaen turvataan saamelaisten oikeus oman kulttuurinsa harjoittamiseen
perinteisten (luontais-) elinkeinojen osalta saamelaisten kotiseutualueella; 2)
miten samalla turvataan muun paikallisen väestön oikeudet (luontais-)
elinkeinojen harjoittamiseen yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti; ja 3) onko
esitettävissä sellainen saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevien valtion
maina hallinnoitujen alueiden käyttöoikeuteen perustuva ratkaisu, että näillä
alueilla ei ilman painavaa syytä harjoiteta niiden edellä l ja 2 kohdissa
tarkoitettua käyttöä estävää tai sitä häiritsevää toimintaa. Selvitysmiehen
työllä ei ollut tarkoitus vaikuttaa saamelaisvaltuuskunnalle vuonna 1993
jätettyyn ja saamelaiskäräjille sittemmin siirtyneeseen maaoikeuksien
selvittelytyöhön.
Vihervuoren selvitys valmistui lokakuussa 1999. Selvitykseen
sisältyvien säädösehdotusten tarkoituksena oli luoda lainsäädännöllinen
vähimmäisratkaisu, jonka varassa Suomi voisi ratifioida ILO:n yleissopimuksen
n:o 169. Vihervuoren selvityksen mukaan ILO-sopimuksen 14 artikla ei aina
edellytä muodollisen omistusoikeuden antamista alkuperäis- ja heimokansoille
heidän perinteisesti asuttamiinsa alueisiin. Muodollinen omistusoikeus valtion
metsämaina hallinnoituihin alueisiin on jo pitkään ollut valtiolla. Kysymys
saamelaisten kotiseutualueen valtionmaina hallinnoitujen maiden
omistusoikeudesta jätettiinkin toimeksiannon edellyttämällä tavalla selvityksen
ulkopuolelle.
Selvitysmiehen ehdotusten keskeisenä lähtökohtana oli
turvata perinteiseen saamelaiseen kulttuurimuotoon kiinteästi liittyvä
saamelaisten poronhoito-oikeus saamelaisten kotiseutualueella ja sen
edellytyksenä saamelaisille vahvasti suojattu hallinta- ja käyttöoikeus maahan.
Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin yleissäännöstä, joka kieltää huomattavaa
haittaa poronhoidolle aiheuttavan maankäytön erityisesti poronhoitoa varten
tarkoitetulla alueella, selvitysmies ehdotti muutettavaksi alueen sitä osaa
koskien, joka samalla on saamelaisten kotiseutualuetta. Tällä alueella
valtionmaata ei saisi käyttää siten, että siitä aiheutuu vähäistä suurempaa
haittaa poronhoidolle. Sama olisi ehdotuksen mukaan voimassa ehdotettavan
lainsäädännön voimaantulon jälkeen saamelaisten kotiseutualueen valtionmaasta
toiselle luovutetusta tai vuokratusta tai toisen käyttöön muutoin siirtyneestä
alueesta.
Valtion maina hallinnoitujen alueiden käytön järjestämiseksi
saamelaisten kotiseutualueella ja alueen perinteisten luontaiselinkeinojen
häiriöttömän harjoittamisen turvaamiseksi Vihervuori ehdotti muutoksia yli 30
lakiin. Esitys perustui keskeiseltä osin siihen, että saamelaiskäräjien
yhteyteen perustettaisiin saamelaisten yhdessä paikallisen väestön kanssa
muodostama maanhallintatoimielin eli saamelaisten kotiseutualueen maaoikeusneuvosto.
Vihervuoren mukaan maaoikeusneuvosto hallitsisi saamelaisten kotiseutualueen
maaoikeusrahastoa ja maaoikeusneuvoston tehtävänä olisi useissa suhteissa
valvoa saamelaisten ja muun paikallisen väestön etuja lähinnä valtiolle
kuuluvan kiinteän omaisuuden käytössä. Tämä merkitsisi käytännössä toisaalta
velvollisuutta kuulla maaoikeusneuvostoa erinäisissä asioissa ja toisaalta
neuvoston suostumuksen hankkimista tiettyihin valtion omistajanvallan
käyttämistä tarkoittaviin toimenpiteisiin. Maaoikeusrahastolle tuloutettaisiin
määräosuus pääasiassa Metsähallitukselle valtion kiinteän omaisuuden
luovuttamisesta tai sen käytöstä, muun muassa puun myynnistä tulevista
korvauksista ja muista niihin verrattavista suorituksista tietty osa. Tämän
lisäksi Vihervuori ehdotti, että maankäyttö- ja luonnonvaroja koskevaan
lainsäädäntöön sijoitettaisiin erilaisia käyttöoikeus-, käyttörajoitus- ja
käytönsuojasäännöksiä saamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittamisen
turvaamiseksi.
Vihervuoren selvitykseen suhtauduttiin lausuntokierroksella
ristiriitaisesti. Toisaalta selvityksen ehdotuksia pidettiin liian pitkälle
menevinä ja toisaalta riittämättöminä. Monien ehdotusten päälinjauksia
pidettiin kuitenkin useissa lausunnoissa oikeansuuntaisina. Varsin yleisen hyväksynnän
sai osakseen ehdotus lisätä paikallista päätösvaltaa valtion maiden käyttöön
liittyvissä kysymyksissä ja ehdotus rahastoida niiden käytöstä saatavia tuloja
paikallisiin tarpeisiin. Ehdotukset eivät saaneet kuitenkaan sellaista tukea,
että lainsäädäntöä olisi suoraan voitu valmistella niiden pohjalta. Se, missä
määrin ne voitaisiin toteuttaa ja missä määrin niihin tulisi tehdä muutoksia,
annettiinkin sitten saamelaistoimikunnan tarkasteltavaksi.
Saamelaistoimikunta
Oikeusministeriö asetti marraskuussa 2000 toimikunnan
maaherra Hannele Pokan johdolla selvittämään ja tekemään ehdotus siitä, miten
saamelaisten kotiseutualueella valtion mailla voidaan yhtäältä turvata
saamelaisen alkuperäiskansan oikeudet ylläpitää ja kehittää kulttuurimuotoaan
ja perinteisiä elinkeinojaan ja toisaalta ottaa huomioon paikalliset
elinolosuhteet ja niiden kehittämistarpeet. Ehdotuksen tuli täyttää ne
vähimmäisehdot, joilla ILO:n alkuperäiskansa-sopimuksen n:o 169 ratifioinnin
esteet voidaan poistaa. Toimikunnan tuli, kuten edellä on todettu, erityisesti
tarkastella kysymystä siitä, missä määrin Vihervuoren selvityksessä tehdyt
ehdotukset voidaan toteuttaa ja missä määrin niihin tulee tehdä muutoksia.
Lisäksi toimikunnan tuli ottaa tehtävässään huomioon myös kolttien oikeudet ja
niihin liittyvät erityispiirteet.
Toimikunta ehdotti mietinnössään vuonna 2001 (KM 2001:14),
että saamelaisten kotiseutualueella Metsähallituksen toimivaltaan kuuluvien
keskeisten maankäyttöratkaisujen päättämistä varten perustettaisiin erityinen
saamelaisten kotiseutualueen johtokunta. Johtokunnan toimivaltaan ehdotettiin
kuuluvaksi Metsähallituksen hallinnassa saamelaisten kotiseutualueella olevien
valtion maiden hallinnon ja käytön periaatteellinen ohjaus siten kuin siitä
erikseen säädettäisiin. Valtion maat olisivat pysyneet edelleen valtion
omistuksessa ja Metsähallituksen hallinnassa, mutta maiden käyttöä koskevista
periaatteellisista ratkaisuista olisi päättänyt uudenlainen yhteishallintoelin,
jossa olisi saamelaiskäräjien ja muun paikallisen väestön edustus.
Metsähallituksen Ylä-Lapin luonnonhoitoalueesta olisi muodostettu saamelaisten
kotiseutualueen rajausta vastaava Metsähallituksen saamelaisten kotiseutualueen
luonnonhoitoalue, jonka johtokuntana uusi elin säädettävien asioiden osalta
olisi toiminut. Luonnonhoitoalue olisi hoitanut normaalisti kaikki
Metsähallituksen liiketoiminnot, viranomaistehtävät ja yhteiskunnalliset
toiminnot. Työntekijät ja virkamiehet olisivat pysyneet edelleen
Metsähallituksen palveluksessa.
Toimikunnan mukaan uuden hallintomallin kehittämisen
keskeinen peruste olisi ollut saamelaisen alkuperäiskansan oikeuksien
turvaaminen perustuslain ja ILO:n sopimuksen nro 169 edellyttämälle tavalla.
Päätöksentekovaltuuksia ei ehdotettu kanavoitavaksi yksinomaan saamelaisille,
sillä toimikunta katsoi ehdotettavan päätösvallan neuvottelukunnan kautta
riittäväksi perustuslain ja ILOrn sopimuksen kannalta, kun otetaan huomioon
alueen historia., maankäyttö, väestösuhteet sekä käytännössä ja lainsäädännössä
pitkään vallinnut valtionhallinnan muoto. Toimeksiantonsa mukaisesti toimikunta
pyrki löytämään ratkaisun, jossa paikalliset olosuhteet ja saamelaisalueen
kuntien erilaisuus voitaisiin ottaa hyvin huomioon. Paikallisen näkemyksen
lisäämiseksi toimikunta ehdotti, että perustettava johtokunta asettaisi
kuntakohtaisia neuvottelukuntia, jotka toimisivat samaan tapaan kuin olemassa
olevat kuntakohtaiset yhteistyöryhmät. Neuvottelukunnissa tulisi olla
tasapuolisesti eri elinkeinoja ja eri intressejä edustavan paikallisen väestön
edustus. Saamelais-käräjälaissa tarkoitettu yleinen neuvotteluvelvollisuus
jäisi edelleen voimaan.
Toimikunta ehdotti johtokuntaan 11 jäsentä. Siinä olisivat
olleet edustettuina sekä saamelaiset, mukaan lukien kolttien edustaja, että
muut paikalliset asukkaat. Saamelaisten edustajat olisi nimennyt
saamelaiskäräjät (yhteensä 5 jäsentä ja heille varajäsenet) ja muiden
paikallisten tahojen edustajat saamelaisten kotiseutualueen kunnat (yhteensä 5
jäsentä ja heille varajäsenet). Jokainen kunta olisi nimennyt oman jäsenensä,
Inarin kunta kuitenkin 2 jäsentä. Perusteena ehdotetulle muiden kuntien
edustusta suuremmalle edustukselle oli Inarin kunnan suurempi väestömäärä sekä
luonnonvarojen, erityisesti metsätalouden suuri merkitys kunnalle. Valtioneuvosto
olisi nimennyt johtokunnalle puheenjohtajan saamelaiskäräjiä ja kuntia
kuultuaan. Johtokunta olisi valinnut varapuheenjohtajan keskuudestaan. Se
olisi ollut maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön
tulosohjauksessa ja maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla.
Toimikunnan ehdotuksen mukaan johtokunnan tehtävänä olisi
ollut päättää luonnonvarasuunnitelman hyväksymisestä ja sen muuttamisesta sekä
suunnitelman seurannasta; ja siihen sisältyen tarkemmin mm. hakkuusuunnitteesta
ja metsätalouden periaatteista, maan myynnin ja oston periaatteista,
luonnonsuojelualueiden ja erämaa-alueiden hoito- ja käyttösuunnitelmien
hyväksymisestä sekä näiden ja valtion retkeilyalueiden järjestyssääntöjen
hyväksymisestä, moottorikelkkareittien ja -urien hyväksymisestä, ja eräiden
maastoliikennelupien, metsästyslupien ja kalastuslupien myöntämisen
periaatteista sekä tuen myöntämisestä saamelaisten perinteisten
luontaiselinkeinojen ja muiden elinkeinojen tukemiseen. Toimikunnan ehdotukseen
sisältyi säännös siitä, että valtioneuvosto voisi kuitenkin ottaa asian
ratkaistavakseen tai ratkaista asian yleisen edun sitä vaatiessa toisin kuin
johtokunta olisi tehnyt.
Toimikunnan ehdotukseen liittyi useita eriäviä mielipiteitä,
eikä ehdotus siksi ollut sellaisenaan toteuttamiskelpoinen. Toimikunnan
jäsenistä saamelaistahojen edustajat muodostivat yhteisen näkemyksen vastustaen
ehdotusta kokonaisuudessaan.
Toimikunnan ehdotusten saama lausuntopalaute oli varsin
ristiriitainen. Osa lausunnonantajista piti ehdotusta oikeansuuntaisena ja
kehittämiskelpoisena pohjana jatkotyölle, kun taas osa katsoi, ettei ehdotusta
tulisi toteuttaa. Perusteena vastustavalle kannalle esitettiin yhtäältä
ehdotuksen riittämättömyys ILO:n sopimuksen tavoitteiden ja saamelaiskulttuurin
suojaamisen kannalta, ja toisaalta yhdenvertaisuusperiaatteen ja
omaisuudensuojan loukkaaminen muun väestön näkökulmasta.
Wirilanderin selvitys
Oikeusministeriö kutsui marraskuussa 2000 selvitysmieheksi
OTT Juhani Wirilanderin. Hänen tehtävänään oli laatia oikeudellinen arvio
siihenastisten selvitysten kiinteistöoikeudellisesta merkityksestä
maanomistusoloihin saamelaisten kotiseutualueella. Arviota tehtäessä tuli ottaa
muun ohella huomioon kolttien oikeusasema ja heitä koskeva erityislainsäädäntö
samoin kuin tarpeellisin osin saamelaisten kotiseutualueen isojakotoimituksista
ja vesipiirirajankäynneistä korkeimpaan oikeuteen tehdyt valitukset ja niihin
annetut ratkaisut. Tehtävä ei siis tähdännyt lainsäädännön uudistamiseen eikä
ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifiointiedellytysten selvittämiseen.
Wirilander luovutti selvityksensä oikeusministeriölle 8.8.2001.
Wirilander totesi, että kattavaa näyttöä ei ole siitä, että
kolttakylä olisi omistanut alueensa, mutta kolttakylän arkistossa on sen sijaan
asiakirjoja, jotka antavat aiheen lähteä siitä, että kylällä on katsottu olleen
omistusoikeus tiettyihin erityiseen käyttöön otettuihin alueisiin kuten
lohenpyyntipaikkoihin. Kun Petsamon koltat asutettiin siirtoväkenä Inariin,
Suonikylän koltat Sevettijärvelle ja muut koltat Nellimöön, on kolttien oikeus
näihin alueisiin määräytynyt ensin kolttien asutuslainsäädännön ja sen jälkeen
kolttalainsäädännön pohjalta.
Keski- ja Länsi-Lapissa, entisillä Kemin ja Tornion
lapinmailla, on niinikään ollut saamelaiskyliä, lapinkyliä. Niillä on ollut
kiinteät rajansa toisiinsa nähden ja rajoja on valvottu. Lapinkylien johdossa
on ollut kylän nimismies ja on mahdollista, joskaan siitä ei ole yhtä selkeää
näyttöä kuin kolttien kyläkokouksen, norrazin osalta, että lapinkylissä on
toiminut norrazia vastaavana elimenä kotakäräjät Lapin nimismiehellä on vielä
1700-luvun jälkipuoliskolla ollut yhdessä kahden lautamiehen kanssa
tuomiovaltaa mm. Strömstadissa vuonna 1751 solmitun rajasopimuksen
lappalaispöytäkirjan tarkoittamissa asioissa.
Ei ole riidatonta näyttöä siitä, että lapinkylä olisi
omistanut alueensa. Näyttöä on Wirilanderin mukaan sen sijaan siitä, että
kylään kuuluneilla perheillä on ollut kolttien tapaan kesäpaikkansa ja
talvipaikkansa, ja myös siitä, että kylän osakkailla on ollut joko yksin tai
yhdessä toisten kanssa nykyiseen omistajanhallintaan rinnastuva oikeus eli
omistusoikeus veromaihinsa, joita ovat olleet kalavedet, pyyntipaikat,
laidunmaat ja muut erityiseen käyttöön otetut alueet.
Wirilander korosti, että kruunun ote Lapista alkoi voimistua
1500-luvulta lähtien ja sitä vauhditti Tanskan ja Venäjän kanssa virinnyt
kilpailu noista alueista. 1600-luvulta lähtien kruunun intressissä oli saada
Lappiin uudisasukkaita ja kruunun tätä tarkoittavat toimenpiteet olivat omiaan
vahvistamaan käsitystä kruunun määräysvallasta noilla pohjoisilla alueilla.
Tässä vaiheessa kruunulla ei vielä ollut välitöntä intressiä noiden alueiden
omakohtaiseen käyttöön. Uudisasutuksen edistämisen ohella kruunun intressissä
oli suojata perinteisiä lapin elinkeinoja, metsästystä,
kalastusta ja poronhoitoa harjoittavien saamelaisten
mahdollisuuksia elinkeinojensa harjoittamiseen, koska kruunu kantoi
saamelaisilta veroja, joiden saanti riippui elinkeinon harjoittajan pysymisestä
valtakunnassa ja näiden elinkeinojen tuotoista. Tilanne muuttui 1700-luvulla.
Vuoden 1749 asetus Lapin uudisasutuksesta enteili jo muuttuvaa suhtautumista
Lapin elinkeinojen harjoittamisen ja uudisasutuksen väliseen suhteeseen.
Merkkinä kruunun heränneestä kiinnostuksesta omistajan käyttövallan
käyttämiseen laajoilla metsäalueilla oli vuoden 1793 metsäasetuksen säännös,
joka koski puutavaran ja tervan myyntiä kruunun metsistä kruunun lukuun.
Rinnan tämän kehityksen kanssa monet lapinelinkeinoja
harjoittaneista saamelaisista päättivät ryhtyä uudisasukkaiksi turvatakseen
asemansa jatkossa. 1800-luvulla kruunun ote Lapista edelleen vahvistui ja
kruunun mahdollisuus saada tuloja metsätaloudesta alkoi tunkeutua
uudisasutuspyrkimysten edelle. 1800-luvun lopulla saman vuosisadan puolivälissä
perustetun metsähallinnon asema Lapissa oli jo vahva. Vuoden 1925 isojakolakia
säädettäessä Enontekiöllä, Inarissa ja Utsjoella ei enää edellytetty olevan
muunlaista maata kuin taloihin ja kruununmetsätorppiin kuuluvaa maata sekä
valtion metsämaata. Tämän kehityksen tuloksena tilanne on nyt sellainen, että
maarekisterin mukaan valtion metsämaata on 88,35 % Enontekiön alueesta, 90,32 %
Inarin alueesta ja 94,75 % Utsjoen alueesta.
Wirilander piti selvitystään lähinnä perusteltuna lausuntona
saamelaisalueen ja kolttien maanomistusoloista. Hän katsoi, että kunnollisen
tutkimuksen suorittaminen tuosta aiheesta edellyttäisi alkulähteisiin
perustuvaa tutkimusta, joka jo luonteensa vuoksi kestäisi huomattavasti
pidemmän ajan kuin mikä hänellä oli ollut käytettävissä.
Luonnos hallituksen esitykseksi 18.6.2002
Oikeusministeriössä jatkettiin virkatyönä lainvalmistelua
saamelaistoimikunnan mietinnössään ehdottaman johtokunta-mallin kehittämiseksi
tarkoituksenmukaiseksi ja toimintakykyiseksi. Toimikunnan ehdotusta muokattiin
lausuntopalautteen sekä hallituksen sisäisten neuvottelujen ja
saamelaiskäräjien kanssa käytyjen neuvottelujen perusteella. Ehdotus laadittiin
hallituksen esityksen muotoon (luonnos 18.6.2002). Keskeistä oli muun ohella
johtokuntaehdotuksen muuttuminen lausuntoja antavaksi neuvottelukunnaksi.
Ratkaisussa pyrittiin siihen, että päätöksenteko kohdistuisi yksinomaan valtion
alueiden periaatteellisiin hallinnointikysymyksiin, eikä sillä siten olisi
vaikutusta yksityisten oikeuksiin sen enempää kuin kunnalliseen
itsehallintoonkaan.
Ehdotus lähetettiin laajalle lausuntokierrokselle.
Lausunnoissa esitetyt ristiriitaiset käsitykset maanomistuskysymyksen
vaikutuksesta maankäytön hallinnon järjestämiseen lainsäädännöllä johtivat
siihen, että lakiehdotusta ei voitu antaa eduskunnalle tavoitteen mukaisesti
vuonna 2002. Myös saamelaiskäräjät vastusti ehdotusta.
Saamelaiskäräjien maanomistustyöryhmän selvitys
Saamelaiskäräjät julkisti syyskuussa 2002 asettamansa
maanomistustyöryhmän sille luovuttaman selvitystyön raportin
(Maanomistustyöryhmän selvitys saamelaisten kotiseutualueen maakysymyksessä, I
osamietintö, Valtion metsämaa, suojelualueet ja yleiset vesialueet). Raportissa
valtion maanomistus kyseenalaistettiin ja tästä lähtökohdasta tehtiin lukuisia
ehdotuksia lainsäädännöllisiksi uudistuksiksi: valtion metsämaan,
suojelualueiden ja yleisten vesialueiden kiinteistöluonne tulisi poistaa,
Metsähallituksen tuottovelvoite tulisi poistaa saamelaisten kotiseutualueen
osalta ja saamelaiskulttuurin turvaamisvelvoite tulisi siirtää
Metsähallituksesta annetusta asetuksesta Metsähallituksesta annettuun lakiin.
Viimeksi mainittu ehdotus on toteutunut annettaessa
30.12.2004 laki Metsähallituksesta (1378/2004). Muilta osin
maanomistustyöryhmän ehdotukset eivät ole johtaneet toimenpiteisiin hallituksen
taholla.
Maanomistustyöryhmän tieteellisenä asiantuntijana toiminut
OTT Kaisa Korpijaakko-Labba on sittemmin Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen
vuosikirjassa Oikeustiede, Jurisprudentia, XXXVI 2003, julkaistussa
artikkelissa "Valtionmaat Suomen kiinteistöjärjestelmässä - erityisesti
silmällä pitäen saamelaisten maaoikeusasiaa" (s. 299-350) kehitellyt
edelleen työryhmän raporttiin sisältyvää kiinteistöoikeudellista tarkasteluaan.
Lapin maaoikeustutkimus
Hallitus käsitteli iltakoulussaan 22.5.2002 saamelaisasioita
ja piti tohtori Wirilanderin ehdotukseen yhtyen tärkeänä suorituttaa puolueeton
arkistolähteisiin perustuva selvitys asutus-, väestö- ja maankäyttöhistoriasta
sekä maanomistusoloista 1700-luvun puolivälistä 1900-luvun alkuun entisten
Kemin ja Tornion Lappien alueella. Oikeusministeriö kilpailutti
tutkimushankkeen, mutta määräaikaan mennessä vain yksi tarjous tehtiin.
Päätöksellään 20.12.2002 oikeusministeriö hyväksyi Oulun ja Lapin yliopistojen yhteisen
tutkimusryhmän tekemän tarjouksen ja tutkimustyö aloitettiin. Alun perin
tutkimuksen oli määrä olla valmis vuoden 2004 loppuun mennessä. Tutkimusryhmä
sai kuitenkin lisäaikaa tutkimuksen viimeistelyä ja tekniseen painokuntoon
saattamista varten siten, että tutkimusraportit voitaisiin julkaista syyskuussa
2005. Toistaiseksi tutkimus ei kuitenkaan vielä ole valmistunut.
3. Asian ratkaisemisessa huomioon otettavia seikkoja
3.1. Saamelaisten asema perustuslaissa
Saamelaisten perusoikeuksista alkuperäiskansana ja heidän
kulttuuri-itsehallinnostaan säädettiin perustuslain tasolla hallitusmuodossa
vuonna 1995. Nämä säännökset siirrettiin asiallisesti sellaisenaan vuonna 2000
voimaan tulleeseen uuteen perustuslakiin (731/1999). Saamelaisten asemaa
turvaavat perustuslaissa sen perusoikeuksia koskevat toisen luvun säännös
saamelaisten oikeudesta alkuperäiskansana omaan kieleen ja kulttuuriin (17 §:n.
3 momentti) ja tähän säännökseen läheisesti liittyvä säännös saamelaisten omaa
kieltään ja kulttuuriaan koskevasta itsehallinnosta saamelaisten
kotiseutualueella (121 §:n 4 momentti).
Saamelaisia koskeva perusoikeussäännös
Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan "Saamelaisilla
alkuperäiskansana sekä romaaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja
kehittää oma kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen
kieltä viranomaisessa säädetään lailla."
Perustuslain 17 §:n 3 momentin kielellisiä ja kulttuuria
oikeuksia koskevat säännökset kuuluvat perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen
(6 §) kokonaisuuteen. Momentin alkuosa sisältää muiden kuin suomen- ja
ruotsinkielisten väestöryhmien yhteisöllisen oikeuden ylläpitää ja kehittää
omaa kieltään ja kulttuuriaan. Säännöksen tarkoituksena on edistää
tosiasiallisen tasa-arvon toteutumista tarvittaessa positiivisin
erityistoimenpitein. Säännöksellä pyritään sen valmistelutöiden mukaan
saamelaisten alkuperäiskansan omaperäisen kulttuurin säilymiseen (HE 309/1993
s. 17, 25 ja 42-43).
Perusoikeussäännöksen maininta saamelaisista
alkuperäiskansana antaa säännökselle vähemmistön oikeuksien suojaamisessa
merkityssisällön, joka kattaa myös alkuperäiskansoja koskevat kansainväliset
ihmisoikeusasiakirjat. Juuri alkuperäiskansojen tapauksessa oikeus kulttuuriin
saa laajemman merkityssisällön, jossa asianmukaisella tavalla kunnioitetaan
alkuperäiskansoille tyypillistä läheistä ja perinteistä suhdetta ryhmän
elämäntapaan, perinteisiin elinkeinoihin ja tietyn alueen maihin ja
luonnonvaroihin. Saamelainen kulttuurimuoto on syntynyt nykyisten Norjan,
Ruotsin ja Suomen pohjoisosien ja vuoristoalueiden sekä Venäjän luoteiskolkan
erityisten luonnonolosuhteiden pohjalta siten, että alueen elolliset ja
elottomat luonnonvarat ovat määränneet saamelaisten elinkeinojen ja
yhteisöllisen elämän kehityksen.
Saamelaisten perustuslaillinen asema maan ainoana
alkuperäiskansana saa sisältönsä kansainvälisistä sopimuksista ilmenevistä
oikeuksista. Alkuperäiskansojen oikeusaseman sääntelyssä on keskeistä koko
kulttuurimuodon suojaaminen. Siten säännöksen turvaamaan saamelaisten
kulttuurimuotoon lasketaan kuuluvaksi saamelaisten perinteiset elinkeinot,
kuten poronhoito, kalastus ja metsästys (HE 309/1993 s. 65 ja PeVL 3/1990 vp ja
8/1993 vp ).
Perustuslain 22 § sisältää julkiselle vallalle asetetun
velvoitteen toteuttaa perusoikeuksia. Saamelaisten kielellisiä ja kulttuurisia
perusoikeuksia koskeva 17 §:n 3 momentin säännös yhdessä 22 §:n kanssa velvoittaa
julkista valtaa sallimaan ja tukemaan edellisessä säännöksessä tarkoitettujen
ryhmien oman kielen ja kulttuurin kehittämistä. Säännös tarjoaa myös
valtiosääntöoikeudellisen perustan siinä tarkoitettujen ryhmien
elinolosuhteiden kehittämiselle niiden omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen.
Saamelaisten itsehallinto
Saamelaisia koskevaan perusoikeussäännökseen liittyy
läheisesti saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskeva säännös. Perustuslain
121 §:n 4 momentin mukaan "Saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella
kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla
säädetään." Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta on säädetty
saamelaiskäräjälaissa.
Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevalla
lainsäädännöllisellä uudistuksella oli valmistelutöiden mukaan tarkoitus
turvata saamelaisten oikeus muihin väestöryhmiin nähden yhdenvertaiseen
kohteluun hallinnossa etnisen kulttuuri-itsehallinnon perustalta. Kyseiseen
etno-poliittiseen itsehallintomalliin päädyttiin Suomessa, koska muualla
eräiden alkuperäiskansojen itsehallintomallina käytetty pelkkä maahan
kohdistuva omistusoikeus ei turvaa näille kansoille poliittisia, kulttuurisia
eikä sosiaalisia oikeuksia eikä omistetun alueen ulkopuolella aina edes
käyttöoikeuksia perinteisten elinkeinojen harjoittamiseksi. Eräissä muissa
maissa käytetty alkuperäiskansan alueellinen itsehallintomalli turvaa
alkuperäiskansan itsehallinnon alueilla, jossa kansa on enemmistönä,
yhtäläisten kaikille kuuluvien oikeuksien perustalta. Kun saamelaiset ovat kotiseutualueellaan
noin kolmanneksen suuruisena vähemmistönä, ei alueellinen, enemmistöpäätöksiin
nojautuva itsehallintomalli turvaa saamelaisten itsehallintoa (HE 248/1994 vp
s. l, 15-16).
Suomessa saamelaisten itsemääräämisoikeutta esitettiin
kehitettäväksi emo-poliirtisin ratkaisuin siihen liittyvien erityisten
oikeuksin perustalta perustuslain ja lain tasoisin säännöksin lähinnä
saamelaisten kotiseutualueella. Saamelaisten itsehallinnon kieltä ja kulttuuria
koskevalla perustuslain säännöksellä tehtiin mahdolliseksi se, että tulevassa
lainsäädännössä näitä asioita voidaan ottaa kuntien ja valtion hallintoa
koskevaan lainsäädäntöön saamelaisten kotiseutualueella tai että näitä tehtäviä
siirretään kuntien ja valtion hallinnosta saamelaishallinnolle. Kulttuuri-
itsehallintoa koskevan perustuslain säännöksen tarkoituksena
on ollut juuri se, että lainsäädännössä määrätään saamelaisten omaa kieltäjä
kulttuuria koskevissa asioissa toimielimet, toimivaltarajat ja tehtävät
saamelaishallinnolle, kunnalliselle itsehallinnolle ja valtion hallinnolle.
Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto on tarkoitettu dynaamiseksi ja saamelaisten
itsenä kehitettäväksi sekä hoidettavaksi valtion varoin (HE 248/1994 vp s. 16,
20). Saamelaiskäräjille saamelaisten kulttuuri-itsehallintoelimenä on
tarkoitettu antaa perustuslaissa tarkoitetuissa asioissa kunnalliseen
itsehallintoon rinnastettava asema (HE 190/1995 vp s.l).
Kulttuuri-itsehallinto vaikuttaisi saamelaisten asemaan
luomalla edellytykset parantaa saamelaisten asemaa kunnallisessa itsehallinnossa,
valtion hallinnossa ja erityisessä saamelaishallinnossa sitä mukaa, kun
itsehallintoa ja sen mukaisia hallintoratkaisuja kehitetään lainsäädännössä.
Säännös luo samalla valtiolle velvollisuuden toimia lainsäädännössä
saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon toteutumiseksi. Saamelaisten
kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten tultua hyväksytyiksi saamelaisten
itsehallinto on tullut kansainvälisten ihmisoikeussopimusten piiriin.
Järjestelmän myöhemmät heikennykset voisivat siten merkitä kansainvälisoikeudellista
rikkomusta (HE 248/1994vps.21).
Hyväksyessään ensimmäisen kerran hallituksen esitykseen
sisältyneet lakiehdotukset saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien
säännösten ottamisesta Suomen Hallitusmuotoon ja muun lainsäädännön eduskunta
edellytti sivistysvaliokunnan lausuntoon viitaten vastauksessaan hallitukselle
hallituksen selvittävän, miten voitaisiin saamelaiskäräjien yhteiskunnallisia
vaikuttamismahdollisuuksia edelleen kehittää ja turvata Saamelaiskäräjille
riittävät voimavarat tehtäviensä hoitamiseksi (EV 14.2.1995 - HE 248/1994 vp).
3.2. Saamelaiset ja ILO.n alkuperäiskansasopimus 169
Kansainvälisen työjärjestön 1989 hyväksymän itsenäisten
maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen n:o 169
tarkoituksena on turvata alkuperäis- ja heimokansoille muihin väestöryhmiin
nähden yhdenvertainen kohtelu sekä estää näiden kielten ja kulttuurien
kuoleminen. Yhdenvertaisen kohtelun turvaamisen lisäksi yleissopimus edellyttää
valtioiden ryhtyvän erityistoimiin näiden kansojen kulttuurin ja kielen sekä
sosiaalisen ja taloudellisen aseman turvaamiseksi. Suomessa ILO.n
alkuperäiskansasopimuksen tarkoittama alkuperäiskansa on saamelaiset.
Suomi ei ole ratifioinut ILOrn alkuperäiskansasopimusta 169,
koska lainsäädäntömme ei vastaa sopimuksen määräyksiä erityisesti saamelaisten
maahan, veteen ja luonnonvaroihin kohdistuvien oikeuksien osalta. Eduskunnan
sosiaalivaliokunnan mielestä ratifiointiedellytykset tuli kuitenkin luoda ja
sopimusta tuli pyrkiä noudattamaan lainsäädännössä ja hallinnossa jo ennen sen
ratifioimista. Sosiaalivaliokunta kiirehti saamelaisten asemaa, elinkeinoja ja
kielen turvaamista koskevan lainsäädännön valmistelua (SoVL 11/1990 vp).
Hyväksyessään ensimmäisen kerran (14.2.1995) hallituksen
esitykseen saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten
ottamisesta Suomen Hallitusmuotoon ja muun lainsäädännön (HE 248/1994 vp)
sisältyneet lakiehdotukset eduskunta edellytti vastauksessaan hallitukselle,
että hallitus mitä pikemmin laatii selvityksen siitä, millä tavoin ja millaisin
käytännön vaikutuksen esteet ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifioimiselle
ovat poistettavissa. Eduskunta edellytti perustuslakivaliokunnan saavan
selvityksen välittömästi käsiteltäväkseen.
Työministeriö ja oikeusministeriö antoivatkin huhtikuussa
1996, kuultuaan saamelaisvaltuuskuntaa ja ILO-neuvottelukunnan sopimusjaostoa,
yhteisen asiaa koskevan selvityksen. Siinä todettiin, että
ratifiointi ei vielä ollut mahdollista, vaan edellytti
maahan ja luonnonvarojen käyttöön liittyviä oikeuksia koskevia
lainsäädäntötoimia. Ministeriöt eivät ottaneet kantaa siihen, millaisia
lainsäädäntötoimia tarvittiin, vaan ilmoittivat odottavansa saamelaiskäräjillä
vireillä olleen selvitystyön valmistumista. Ministeriöt katsoivat, että
hallituksen tuli tukea selvitystyötä myös aineellisesti ja kiirehtivät
selvitystyön valmistumista. Erityisiä määrärahoja selvitystyöhön ei kuitenkaan
ole voitu myöntää. Selvitystyön ensimmäinen osamietintö on valmistunut vuonna
2002.
3.3. Saamelaisten perinteiset elinkeinot
perustuslakivaliokunnan käytännössä
Perustuslakivaliokunta on vuodesta 1978 lähtien kiinnittänyt
huomiota saamelaisten maankäytön ja perinteisten elinkeinojen
harjoittamisoikeuden turvaamiseen. Turvaamisen lähtökohtana on eräissä
tapauksissa ollut perustuslain omaisuudensuojaa nauttiva oikeus, jota samalla
turvaa kansainvälisen sopimuksen mukainen määräys. Tämä on koskenut muun ohella
pääasiassa luontaistaloudesta elävän maattoman saamelaisväestön nautintaan
perustuvaa kalastusoikeutta asumissaan kunnissa (PeVL 7/1978 vp).
Kansainvälisen sopimuksen mukaiset oikeudet ovat myös olleet
ehdoton este sille, että kyseisten saamelaisten aseman huomioon ottaminen
voitaisiin sivuuttaa lainsäädännössä. Kun hallituksen esityksessä kalastuskain
muuttamiseksi ei oltu otettu huomioon kyseisen saamelaisväestön
kalastusoikeutta, perustuslakivaliokunta viitaten ILO:n
alkuperäiskansasopimukseen totesi, että kyseistä muutosta ei pidä kuitenkaan
toteuttaa edes perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 30/1993 vp).
Usein saamelaisten asema ei ole omaisuudensuojan kannalta
ollut riittävän selvä. Poronhoitolakia säädettäessä perustuslakivaliokunta
totesi, että saamelaisten oikeuksia ei ole käsitelty lakiehdotuksen yhteydessä,
koska niistä on toisaalla vireillä selvitys. Samalla perustuslakivaliokunta
kuitenkin kiinnitti huomiota myös Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden
sellaisiin määräyksiin, jotka velvoittavat sopimusvaltiota ryhtymään joihinkin
toimenpiteisiin vähemmistöjen aseman parantamiseksi. Esimerkiksi ILO.n alkuperäiskansoja
koskeva yleissopimus edellytti muun muassa erityistoimenpiteitä, milloin
alkuperäiskansan kulttuurin ym. suojaaminen niitä vaatii. Valiokunta korosti
lisäksi poronhoidon merkitystä saamelaisten kulttuurimuodon osana, kiirehti
saamelaislain valmistelua ja poronhoitolain saattamista sen mukaiseksi (PeVL
3/1990 vp).
Saamelaisten poronhoito-oikeuden osalta
perustuslakivaliokunta on toisinaan perustanut käsityksensä pelkästään
valtiosääntöoikeuteen. Suomen liitynnän yhteydessä Euroopan talousalueeseen
hallituksen esitykseen sisältyi muutos, jonka mukaan poronhoitolaista
poistettaisiin kansalaisuusrajoirus, minkä jälkeen Suomessa pysyvästi asuvat
ETA-valtioiden kansalaiset saisivat omistaa poroja samoin edellytyksin kuin
Suomen kansalaiset. Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että
saamelaisia etnisenä ryhmänä ja siten kansalaisuudesta riippumatta voi koskea
saamelaisvaltuuskunnan samassa yhteydessä esittämä erityiskohtelu, jolla
saamelaisille turvataan etuoikeus poronhoidon harjoittamiseen kotiseutualueellaan.
Valiokunta katsoi, että tämä tavoite, etenkin kun otetaan huomioon asiaan
liittyvät kansainväliset sopimukset kuten ILO:n alkuperäiskansasopimus ja
poronhoidon tärkeys saamelaisten kulttuurimuodon osana, on katsottava
sellaiseksi erityisperusteeksi, jonka vuoksi ehdotuksen käsittelylle ei ole
hallitusmuodosta johtuvia esteitä. Valiokunta totesi lisäksi, että
saamelaisvaltuuskunnan ehdotuksen se osa, joka takaa lain voimaantulohetkellä
saamelaisten kotiseutualueella pysyvästi asuvien muidenkin poroja omistavien
henkilöiden hyväksi tulevan oikeuden porojen omistukseen, olevan
perusoikeusjärjestelmästämme johtuva välttämätön siirtymävaiheen järjestely,
joka ei muuta sääntelyn päätarkoituksena olevaa saamelaisten erityiskohtelun
turvaamista tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 8/1993 vp).
Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevasta
lainsäädännöllisestä esityksestä antamassaan mietinnössä perustuslakivaliokunta
toisaalta katsoi, että saamelaisten kulttuuri tulee ymmärtää perusoikeusuudistuksen
tapaan kulttuurimuodoksi, joka sisältää siten saamelaisten perinteiset
elinkeinot. Toisaalta taas saamelaisten itsehallintoa turvaava lainsäädäntö ei
sellaisenaan muuta nykyisiä lainsäädäntöjärjestelyjä siitä, ketkä saavat
harjoittaa perinteisiä elinkeinoja saamelaisalueella. Mahdolliset muutokset
näissä suhteissa voidaan saada aikaan vain muuttamalla voimassa olevia lakeja
poronhoidon, metsästyksen ja kalastuksen osalta. Asiaan vaikuttaa myös se, että
Suomen EU:n jäsenyyteen liittyvän saamelaispöytäkirjan nro 3 mukaan EU:n
jäsenyys ei estä myöntämästä saamelaisille perinteisillä saamelaisalueilla
yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen, kun taas muiden perinteisiin
elinkeinoihin liittyvien yksinoikeuksien myöntäminen saamelaisille edellyttää EU:n
toimielinten suostumusta (PeVM 17/1994 vp).
3.4. Saamelaisten alkuperäiskansa-asema Euroopan unionin
yhteydessä
Suomen liittymisasiakirjaan Euroopan unioniin liittyy
saamelaisväestön erityisasemaa koskeva pöytäkirja nro 3. Asiaa koskevan
hallituksen esityksen mukaisesti pöytäkirjan lähtökohtana on saamelaisten asema
alkuperäiskansana. Saamelaispöytäkirjassa sopimusvaltiot tunnustavat Ruotsilla
ja Suomella kansallisen ja kansainvälisen oikeuden nojalla olevat velvoitteet
ja sitoumukset saamelaisiin nähden. Sopimusvaltiot ottavat huomioon
erityisesti, että Ruotsi ja Suomi ovat sitoutuneet saamelaisten elinkeinojen,
kielen, kulttuurin ja elämäntavan säilyttämiseen ja kehittämiseen.
Sopimusvaltiot myös katsovat, että perinteinen saamelaiskulttuuri ja saamelaiselinkeinot
ovat riippuvaisia luontaiselinkeinoista kuten poronhoidosta saamelaisten
perinteisillä alueilla. Saamelaispöytäkirjan l artiklassa määrätään, että
saamelaisväestölle voidaan EY:n perustamissopimuksen määräysten estämättä
myöntää perinteisillä saamelaisalueilla yksinoikeuksia poronhoidon
harjoittamiseen. Pöytäkirjan 2 artiklan mukaan pöytäkirjaa voidaan laajentaa
koskemaan muitakin perinteisiin saamelaiselinkeinoihin liittyviä saamelaisten
yksinoikeuksia niiden vastaisen kehityksen huomioon ottamiseksi. Neuvosto voi
yksimielisesti komission ehdotuksesta sekä Euroopan parlamenttia ja alueiden
komiteaa kuultuaan tehdä tarvittavat muutokset pöytäkirjaan.
Eduskunnan perustuslakivaliokunnan liittymissopimusta
koskevan lausunnon mukaan saamelaispöytäkirjan l artikla heijastaa Suomen,
Norjan ja Ruotsin kansallisten lainsäädäntöjen eroja. Norjassa ja Ruotsissa
saamelaisväestön yksinoikeus poronhoitoon on nykyisin suojattu lailla, Suomessa
sen sijaan ei. Perustuslakivaliokunnan mukaan EUrn jäsenyys ei estä Norjan ja
Ruotsin kaltaisen poronhoitolainsäädännön aikaansaamista Suomessa. Tällainen
uudistus voidaan toteuttaa kansallisesti Suomessa ja siis ilman EUrn
toimielinten suostumusta, koska se ei vaadi kyseisen pöytäkirjan muuttamista.
Sen sijaan 2 artiklassa tarkoitettujen muunlaisten yksinoikeuksien
toteuttaminen vaatii kaikkien sopimuspuolten suostumusta tämän artiklan
mukaista menettelyä noudattaen (PeVL 14/1994 vp).
Saamelaisille voidaan etnisenä ryhmänä myöntää perinteisillä
saamelaisalueilla poronhoitoon liittyviä yksinoikeuksia EUrn lainsäädännön ja
Suomen perustuslain estämättä. Asiaa ei ole vielä järjestetty poronhoitolain
muutoksin.
Euroopan unionin parlamentin arktisten alueiden maataloutta
koskevan uuden strategian päätöslauselma korosti, että saamelaiskulttuuria ja
poronhoitoa voidaan kehittää saamelaisten omilla ehdoilla yhteisön tuella,
ehdotti erityistukia poronhoidon investointeihin ja piti tärkeänä, että ihmisiä
kannustetaan jäämään asuinsijoilleen ja että se tehdään heille mahdolliseksi"
(A4-0073/99).
3.5. Kansainvälisten valvontaelinten arvioita
Monet sopimusten valvontaelimet ovat erilaisissa
määräaikaisraporteissaan tai muissa lausumissaan myös kiinnittäneet huomiota
saamelaisten aseman lainsäädännöllisen järjestämisen keskeneräisyyteen
Suomessa. YK:n ihmisoikeuskomitea huomioi vuonna 1998 Suomen
määräaikaisraportin johdosta antamissaan suosituksissa, että saamelaisten
maaoikeuksia koskevaa kysymystä ole ratkaistu. Viimeksi komitea on kiinnittänyt
asiaan huomiota vuonna 2004. Rotusyrjintäkomitea on Suomen
määräaikaisraporttien johdosta vuodesta 1996 alkaen säännöllisesti, viimeksi
vuorina 2003, kiinnittänyt huomiota saamelaisten maaoikeuksien
järjestämättömyyteen ja kiirehtinyt ILO.n alkuperäiskansasopimuksen
ratifiointia. Myös TSS-komitea kehotti vuonna 2000 Suomea saattamaan päätökseen
saamelaisväestöä koskevan lainsäädännön muuttamisen, jotta se voisi ratifioida
ILO:n alkuperäiskansasopimuksen nro 169. Saamelaisten maanomistuskysymyksen
ratkaisua komitea suositteli ensisijaisen tärkeänä asiana.
Suomi on antanut kansallisten vähemmistöjen suojelua
koskevan puiteyleissopimuksen noudattamisesta ensimmäisen
määräaikaisraporttinsa vuonna 1999. Neuvoa-antava komitea on hyväksynyt
raporttiin ja tekemäänsä maavierailuun pohjautuvat päätelmänsä ja suosituksensa
syyskuussa 2000. Komitea suosittelee muun muassa saamelaisten maaoikeuksia
koskevan kiistan pikaista ratkaisemista ottaen huomioon muun muassa tohtori
Vihervuoren tekemät ehdotukset. Ministerikomitea yhtyi marraskuussa 2001
neuvoa-antavan komitean suosituksiin todeten viivytysten asian ratkaisemisessa
aiheuttaneen erimielisyyksiä.
Vuonna 2004 YK:n vähemmistötyöryhmä suositteli Suomen
vierailunsa päätelmissä, että hallitus enemmälti viivyttelemättä ratifioi ILO:n
yleissopimuksen nro 169.
YK:n kolmannessa rasismin vastaisessa maailmankonferenssissa
Durbanissa hyväksyttiin syyskuussa 2001 julistus ja toimintaohjelma, joissa
monin kohdin käsiteltiin alkuperäiskansojen asemaa ja oikeuksia. Asiakirjat
eivät oikeudellisesti sido jäsenvaltioita, mutta ne ovat poliittisesti
julistukseen sitoutuneita. Julistuksessa jäsenvaltiot tunnustavat
alkuperäiskansoille ominaisen erityisen suhteen maahan näiden kansojen
hengellisen, fyysisen ja sivistyksellisen olemassaolon perustana ja rohkaisevat
valtioita mahdollisuuksien mukaan varmistamaan, että alkuperäiskansat voivat
säilyttää omistusoikeuden maihinsa ja niihin luonnonvaroihin, joihin ne ovat
kansallisen lainsäädännön mukaan oikeutettuja. Toimintaohjelmassa valtioita
kehotetaan ratifioimaan ILO:n yleissopimus nro 169.
3.6. Ruotsin ratkaisumalli
Ruotsi ei ole ratifioinut ILO:n sopimusta. Selvitysmies Sven
Heurgrenin tehtäväksi annettiin vuonna 1997 selvittää, voisiko Ruotsi liittyä
sopimukseen ja miten lainsäädäntö tulisi muuttaa sopimuksen tavoitteiden
turvaamiseksi. Selvitys ratifiointiedellytyksistä valmistui maaliskuussa 1999
(SOU 1999:25). Heurgen esitti käsityksenään, että Ruotsi voi liittyä
sopimukseen, mutta sitä ennen on toteutettava useita toimenpiteitä.
Selvitysmiehen mukaan Ruotsissa tulisi ensinnäkin tunnistaa
ja rajata maa-alueet, joihin saamelaisilla on oikeuksia,. Rajaamisessa tulisi
ottaa huomion saamelaisten yksinomaisessa käytössä olevat alueet että alueet,
joita he ovat perinteisesti käyttäneet yhdessä muiden kanssa. Rajaamista varten
tulisi perustaa erityinen rajakomissio. Lisäksi saamelaisten metsästys- ja
kalastusoikeuksien ulottuvuus heidän perinteisesti hallitsemillaan alueilla
tulisi selvittää. Näiden rajausten jälkeen voitaisiin ryhtyä muihin toimiin,
jotka ovat välttämättömiä, jotta saamelaisten oikeudet saataisiin nostetuksi
sopimuksen tarkoittamalle tasolle.
Selvitysmies esitti vahvempien käyttöoikeuksien turvaamista
ratkaisuna ILO:n sopimuksen vaatimusten täyttämiselle. Saamelaisille olisi
turvattava vahva suoja poronhoitoon kohdistuvia oikeudenloukkauksia vastaan.
Heille olisi annettava myös oikeus luovuttaa metsästys- ja kalastus-oikeuksiaan
muille korvausta vastaan perinteisesti hallitsemillaan alueilla.
Saamelaiskäräjiä olisi kuultava ennen kuin poronhoidon kannalta tärkeitä
alueita määritetään tai annetaan lupia hyödyntää alueiden luonnonvaroja.
Ruotsissa poronhoito-oikeus on yksinomaan lapinkylien saamelaisilla.
Edelleen alueilla, joita saamelaiset perinteisesti ovat
käyttäneet yhdessä muiden kanssa, tulisi myös turvata vahva suoja poronhoitoon
kohdistuvia oikeudenloukkauksia vastaan. Saamelaiskäräjiä olisi kuultava ennen
kuin poronhoidon kannalta tärkeitä alueita määritetään tai annetaan lupia
hyödyntää alueiden luonnonvaroja. Koska saamelaiset voivat menettää osan
maista, joita he nyt käyttävät poronhoitoon, muun ohella käynnissä olevien
oikeudenkäyntien seurauksena, olisi maan riittävyys poronhoidon harjoittamisen
jatkamiseksi turvattava. Lisäksi saamelaisille tulisi turvata mahdollisuus
saada valtiolta korvaus oikeudenkäyntikulujen kattamiseksi periaatteellisesti
tärkeissä saamelaisten maaoikeuksia koskevissa asioissa. Viimeisenä
toimenpide-ehdotuksenaan selvitysmies katsoo, että kansalliseen tiedottamiseen
olisi panostettava; olisi jaettava tietoa saamelaisista alkuperäiskansana,
saamelaisesta kulttuurista sekä sopimukseen liittymisen vaikutuksista eri
tahoihin. Selvitysmies korosti tarvetta löytää yhteisesti hyväksyttyjä
ratkaisuja ja ylipäätään dialogiin saamelaisten ja muiden maankäyttäjien
välillä. Myös saamelaisten olisi osaltaan otettava huomioon poronhoitoalueella
muita elinkeinoja harjoittavien asema.
Selvitysmiehen ehdotukset tähtäävät erityisesti
poronhoitajasaamelaisten aseman parantamiseen. Poronhoitoalue kattaa miltei
kolmasosan Ruotsin alueesta. Poronhoitoalue jaetaan talvilaidunalueeseen ja
ympärivuotiseen laiduntamisalueeseen. Saamelaisten oikeudet ovat vahvimmat
ympärivuotisilla laidunalueilla pohjoisessa osassa Ruotsia, kun taas
talvilaitumet sijaitsevat etelämpänä ja niiden rajat ovat paikoin epäselvät.
Maankäyttöön liittyviä ristiriitoja maanomistajien kanssa on runsaasti.
Lausuntopalaute selvityksestä oli ristiriitainen. Sittemmin
selvityksiä onkin jatkettu useilla sektoreilla. Selvitysmiehen ehdottama
tiedotuskampanja saamelaisista ja saamelaisten kulttuurista on käynnistetty.
Lisäksi asetettiin poronhoitopolitiikka-komitea, jonka tehtävänä oli selvitellä
poronhoidon suhdetta muihin maatalouselinkeinoihin sekä tehdä ehdotuksia joilla
vähennettäisiin mainittuja konflikteja. Komiteanmietintö valmistui marraskuussa
2001 (SOU 2001:101). Komitea ehdottaa huomattavia muutoksia lapinkylien asemaan
ja maankäyttöratkaisujen toteuttamistapaan erityisesti saamelaisen poronhoidon
turvaamiseksi. Lisäksi se ehdotti metsästys- ja kalastusoikeuksia koskevan
selvitystyön käynnistämistä, ja tällainen selvitystyö onkin käynnistynyt vuonna
2003 ja sen on määrä valmistua vuoden 2006 alkupuolella.
Ratifioimiseksi olisi todennäköisesti välttämätöntä
määritellä poronhoitoalueen ulkorajat, ainakin selkeämmin kuin tällä hetkellä.
Poronhoitolaissa maa on poronhoitoalueella jaettu ympärivuotisiin laidunmaihin
ja talvilaitumiin ja tämä jaottelu ei välttämättä vastaa ILO:n sopimuksen
vaatimuksia. Voidaan olettaa, että saamelaisten asuttamat maat löytyisivät
ympärivuotisilta laidunalueilta, mutta tämä ei todennäköisesti koske kaikkea
ympärivuotista laidunmaata. Selvitysmiehen mukaan tämä pääasiassa koskisi
valtion omistamia maita ympärivuotisilla laidunalueilla. Vielä tärkeämpää
näyttäisi olevan sellaisten alueiden rajaaminen, joita saamelaiset ovat voineet
perinteisesti käyttää muiden ohella ja tämä raja sattuu yhteen poronhoitoalueen
ulkorajan kanssa. Tämäkään raja ei ole riittävän selkeä. Hallitus onkin
asettanut rajankäyntikomission poronhoitoalueen rajojen määrittämiseksi, ja sen
työn on määrä valmistua vuosien 2005-2006 vaihteessa.
Hallituksen tarkoituksena on ottaa kantaa ILO-sopimuksen
ratifiointiin, kun edellä tarkoitetut maa-alueiden tunnistamista ja
rajankäyntiä koskevat selvitystyöt ovat valmistuneet. Hallitus katsoo, että
mahdollinen ratifiointi tulee toteuttaa siten, että se ei vaikuta kielteisesti
Norrlannin maatalouteen ja metsätalouteen.
YK:n rotusyrjintäkomitea on jo kolmesti, viimeksi
20.11.2005, kiirehtinyt saamelaisten maaoikeuksien tunnustamista ja edellä
tarkoitettujen selvitystöiden valmistumista.
3.7. Norjan Finnmarksloven
Norja ratifioi ILO:n alkuperäiskansasopimuksen n:o 169
järjestön ensimmäisenä jäsenmaana jo vuonna 1990 lähtien siitä, että maan
lainsäädäntö oli sopimuksen mukainen. Mitä erityisesti maaoikeuksiin tulee,
lähdettiin arvioinnissa siitä, että sopimuksen 14 artiklan sanamuoto
mahdollisti joustavan tulkinnan, jonka mukaan yksinomaan maan käyttöoikeuden
turvaaminen saamelaisille olisi riittävää. Norjan saamelaiskäräjät ei
hyväksynyt hallituksen esittämiä argumentteja, ja lausunnoissaan hallituksen
raporteista ILO:n asiantuntijakomitealle se esitti asiasta oman näkemyksensä,
jonka mukaan sopimuksen 14 artiklan velvoitteet eivät olleet Norjassa
täyttyneet. Asiantuntijakomitea oli kannanotoissaan raportteihin ja
lausuntoihin varovainen, mutta maaoikeuksien selvitystyö Norjassa kuitenkin
jatkui. Saamelaisten oikeuksia tutkiva komitea (samerettsutvalget) esitti
loppumietinnössään vuonna 1997 erityistä maahallintoa Finnmarkiin (Ruijaan).
Tämä mietintö ja siitä annetut lausunnot muodostivat sittemmin pohjan Norjassa
toteutetulle maaoikeusuudistukselle.
Norjan Suurkäräjät hyväksyi toukokuussa 2005 Firmmarkinlain
(Finnmarksloven, 17.6.2005, nr.85). Laki koskee saamelaiskäräjälaissa
tarkoitettuja saamelaisia ja paikallisia asukkaita. Lailla järjestetään
uudelleen omistusoikeus yksityisomistuksen ulkopuolella olevaan maahan
Finnmarkissa ja perustetaan lain voimaan tultua uusi itsenäinen toimielin
Finnmarkinomaisuus (Finnmarkseiendommen) omistusoikeuksin hallinnoimaan maata,
vesistöjä ja luonnonvaroja nykyisin Valtionmetsälle (Statskog SF) kuuluvalla
alueella, joka käsittää suurimman osan (40 000 km2) Finnmarkin
läänin pinta-alasta ja likimain kaikki erämaat (utmark). Finnmarkinomaisuuteen
kohdistuvien olemassa olevien oikeuksien selvittelyä varten perustetaan
hallintoelimeksi Finnmarkintoimikunta (Finnmarkskommisjonen) ja
tuomioistuimeksi Finnmarkin erämaatuomioistuin (Utmarksdomstolen for Finnmark).
Lain tarkoituksena on luonnonvarojen tasapainoinen ja
ekologinen hallinta Finnmarkin läänin asukkaiden hyväksi ja erityisesti
saamelaisten kulttuurin, poronhoidon, erämaankäytön, elinkeinojen ja
yhteiskuntaelämän perustaksi. Laki koskee Finnmarkin läänin kiinteää omaisuutta
ja vesistöjä. Lakia sovelletaan yhdessä alkuperäiskansoja ja vähemmistöjä
koskevien kansainvälisen oikeuden määräysten ja rajajokia koskevien sopimusten
kanssa. Jos lain säännökset ovat ristiriidassa ILO:n alkuperäiskansasopimuksen
nro 169 kanssa, sovelletaan sopimusta. Saamelaiskäräjät antaa suuntaviivat ja
arvion erämaa-alueiden käytön muutosten vaikutuksista saamelaisten kulttuuriin,
poronhoitoon, erämaankäyttöön, elinkeinon harjoittamiseen ja
yhteiskuntaelämään. Suuntaviivat vahvistaa työ- ja sosiaaliministeriö ja ne
ovat perustana saamelaisten etujen arvioinnille valtion, läänin ja kunnan
viranomaisissa lain tarkoituksen mukaisesti. Laissa tunnustetaan nimenomaan se,
että saamelaiset ovat ylimuistoiseen nautintaan perustuen tai muutoin
saavuttaneet yhteisöllisiä ja yksilöllisiä oikeuksia Finnmarkin kiinteään
omaisuuteen ja poronhoidon harjoittamiseen. Lailla ei puututa näihin
oikeuksiin.
Finnmarkinomaisuuden hallitukseen kuuluu kolme Finnmarkin
lääninvaltuuston ja kolme saamelaiskäräjien valitsemaa Finnmarkissa asuvaa
edustajaa varamiehineen, jotka valitaan
samanaikaisesti neljäksi vuodeksi kerrallaan. Yksi
saamelaiskäräjäedustaja edustaa poronhoitoa. Nimittävä elin voi erottaa kaikki
edustajansa samanaikaisesti ja korvata heidät uusilla. Hallintoelin valitsee
itse keskuudestaan puheenjohtajan ja jos hänestä ei voida sopia määrää
Finnmarkin lääninneuvosta heistä yhden puheenjohtajaksi parittomina vuosina ja
saamelaiskäräjät parillisina vuosina. Finnmarkinomaisuutta ei voi pantata eikä
se voi olla konkurssin tai ulosmittauksen kohteena.
Finnmarkinomaisuus hallitsee uudistuvia luonnonvaroja
alueellaan lain tarkoituksen mukaisesti ottaen huomioon metsästystä ja
sisämaakalastusta koskevan lainsäädännön ja muun lainsäädännön ja säilyttäen
luonnon monimuotoisuuden ja tuottavuuden.
Tenon ja Näätämön vesistöissä paikallisella väestöllä on
erityisiä oikeuksia, jotka perustuvat lakiin, ylimuistoiseen nautintaan ja
paikalliseen tapaoikeuteen.
Laki tulee voimaan Kuninkaan määräämänä aikana. Lain
tullessa voimaan Finnmarkinomaisuus ottaa haltuunsa sen Finnmarkin läänissä
sijaitsevan kiinteän omaisuuden, jota Valtionmetsä hallitsee. Sama koskee
rajoitettuja oikeuksia tähän kiinteään omaisuuteen. Siirtoa seuraa kiinteistöön
liittyvä verovelvollisuus. Lain tullessa voimaan siirtyy Finnmarkin
Valtionmetsän henkilökunta entisin työ- ja palkkaehdoin Finnmarkinomaisuuden
tai valtion luonnonsuojeluvalvonnan (Statens naturoppsyn) palvelukseen.
Kaivoslakia muutettiin samassa yhteydessä siten, että
valtaushakemus voidaan hylätä, jos yleiset syyt ovat sen myöntämistä vastaan.
Harkinnassa tulee ottaa huomioon saamelaisten kulttuuri, poronhoito, erämaiden
käyttö, elinkeinon harjoittaminen ja yhteiskuntaelämä.
Uudelleen vuonna 2001 perustettu saamelaisten oikeuksia
tutkiva komitea (samerettsutvalget) on saanut tehtäväkseen selvittää
saamelaisten oikeutta maahan ja veteen Finnmarkin eteläpuoleisessa osassa
Norjaa. Alkuperäisen toimeksiannon mukaan työ on ollut määrä saada päätökseen
vuonna 2005.
3.8. Ehdotus pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi
Yhteispohjoismainen asiantuntijaryhmä jätti marraskuussa
2005 Norjan, Ruotsin ja Suomen saamelaisasioista vastaaville ministereille ja
näiden maiden saamelaiskäräjien puheenjohtajille valmistelemansa ehdotuksen
pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi. Asiantuntijaryhmä oli vuonna 2002 saanut
ministereiltä ja puheenjohtajilta tehtäväkseen tällaisen ehdotuksen laatimisen.
Ehdotuksen mukaan sopimus olisi perusluonteeltaan
kansainvälisoikeudellinen valtioiden välinen sopimus. Omatyyppiseksi sopimuksen
tekisi kuitenkin se, että sopimus voitaisiin ratifioida vain, jos
saamelaiskäräjät hyväksyvät lopullisen sopimustekstin.
Sopimuksen tavoitteena olisi parantaa saamelaisten asemaa
alkuperäiskansana kaikissa pohjoismaissa niin, että valtionrajat mahdollisimman
vähän häiritsisivät sitä. Sopimus sisältäisi määräyksiä mm. saamelaisten
itsemääräämisoikeudesta, kielellisistä ja kulttuurisista oikeuksista,
oikeudesta maahan ja veteen ja elinkeinojen harjoittamisesta sekä
saamelaiskäräjien ja julkisen vallan välisistä suhteista. Oikeuksia
saamelaisten perinteisesti käyttämiin maa- ja vesialueisiin koskevat määräykset
vastaisivat pääosin ILO-sopimuksen määräyksiä.
Kun asiantuntijaryhmän ehdotuksesta on koottu lausunnot
kaikissa kolmessa maassa, saamelaisasioista vastaavat ministerit ja
saamelaiskäräjien puheenjohtajat päättävät ehdotuksen jatkokäsittelystä.
3.9. Saamelaiskulttuuriin liittyvät lähtökohdat asian
ratkaisemisessa Saamelaisten asema lainsäädännössä on uusi
Saamelaisten asema erityisenä ryhmänä, jolla on erityisiä
oikeuksia Suomessa, on uusi. Saamelaiset etnisenä ryhmänä tulivat Suomen
lainsäädännön piiriin vasta vuonna 1973 asetuksella saamelaisvaltuuskunnasta
(824/1973), missä yhteydessä henkilö määriteltiin saamelaiseksi kielellisellä
perusteella. Saamelaisten asema alkuperäiskansana turvattiin perustuslain
tasolla Suomen hallitusmuodon perusoikeuslukuun sitä vuonna 1995 uudistettaessa
liitetyllä 14.3 §:n säännöksellä, joka sittemmin otettiin säännöksen
asiasisältöä muuttumattomana perustuslain 17.3 §:n perusoikeussäännökseksi.
Säännöksen turvaama saamelaisten alkuperäiskansan kulttuuri ymmärretään
kulttuurimuotona siihen kuuluvine perinteisine elinkeinomeen kuten poronhoito,
kalastus ja metsästys. Myös kansallisten ja kansainvälisten ristiriitojen
ehkäisemiseksi on kulttuurisesti kestävä ratkaisu viipymättä luotava.
Metsähallituslain muutokset
Metsähallituksen asema saamelaisten kotiseutualueen valtion
metsämaiden haltijana on muuttunut merkittävästi. Oltuaan vielä vuonna 1991
metsähallitusta koskevan lain (264/1991) mukaisesti "valtion laitos"
Metsähallitus muuttui vuonna 1993 lailla (1169/1993) valtion liikelaitokseksi.
Tällöin Metsähallituksesta muodostettiin liiketoimintayksikköpohjainen
tiimiorganisaatio. Yhtiön eri tulosalueilla ja tytäryhtiöillä on oma maan
kattava organisaatio ja ne ovat tulosvastuullisia. Samalla
Metsähallitus-konsernin toiminta määriteltiin monihyödyketuotannoksi, jonka
kulmakiviä ovat mm. metsätalous ja virkistyspalveluiden tuottaminen.
Virkistyspalveluilla tarkoitetaan sekä yhteiskunnallisia palveluja yleisen
virkistyskäytön edistämiseksi että maksullisia luontopalveluja ja
luontomatkailun edistämistä. Kehitys valtion liikelaitoksena täsmentyi
entisestään vuoden 2005 alussa voimaan tulleessa metsähallituslaissa, jossa
julkiset hallintopalvelut erotettiin Metsähallituksen omistajanpuhevaltaan
liittyvistä liiketoiminnoista. Samalla Metsähallituksen uudeksi lain mukaiseksi
velvoitteeksi säädettiin sovittaa saamelaisten kotiseutualueella hallinnassaan
olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu siten, että saamelaisten
kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan.
Saamelaisten kulttuuri eroaa peruslähtökohdiltaan
suomalaisesta kulttuurista
Pyrittäessä turvaamaan saamelaisten maankäytössä
kulttuurisesti kestäviä ratkaisuja on lähtökohtana oltava saamelaisten
kulttuuri, ei pääväestön kulttuuri. Saamelaisten kulttuurin ja siihen
liittyvien perinteisten elinkeinojen harjoittamisesta ei ole yleisesti tietoa,
vaikka asiaan liittyvien ratkaisujen teko edellyttää tätä tietoa. Seuraavassa
esitetään eräitä saamelaisten kulttuurin keskeisiä piirteitä.
Valtaväestön aineellinen kulttuuri on vanhastaan perustunut
kiinteään asumiseen, peltojen ja niittyjen raivaamiseen ja elintarpeiden kasvattamiseen.
Sen ohella on lisäansiota saatu metsästä ja metsän ja veden viljasta.
Saamelaiset, joita pääväestö kutsui 1950-luvulle saakka lappalaisiksi,
puolestaan ovat vanhastaan eläneet omilla alueillaan luonnon vuotuisen kasvun
varassa luontoa muuttamatta. Kunkin saamelaisperheen elämisen perustana on
ollut se, minkä luonto vuodesta toiseen tarjoaa valmiina koottavaksi ja
nautittavaksi eri vuodenaikoina omalta alueelta.
Saamelaisten arvojen, ajattelutapojen ja perinteisen
elämäntavan mukaan luontoa tulee säilyttää ja käyttää siten, että se elättää
ihmiset, antaa toimeentulon. Saamelaiset eivät ole pyrkineet muuttamaan luontoa
vaan he ovat sopeutuneet siihen. Saamelaisten perinteisiin elinkeinoihin,
poronhoito, kalastus, metsästys, luonnontuotteiden keräily ja käsityö
"duodji", perustuva elämäntapa ovat aina olleet riippuvaisia laajojen
perinnealueiden käytöstä kestävällä tavalla. Saamelaisille ja heidän
perinteisten elinkeinojen harjoittamisen elinehto on ollut kautta aikojen
luonnon kestävä käyttö, luonto ja maa on ollut saamelaisten elättäjä.
Saamelaisilla on jo perinteisesti ollut asuttamillaan ja käyttämillään mailla
laidunkierto, toisin sanoen laidunmaita ei käytetä siten, että ne eivät uusiudu
luontaisesti ja siten, että poroja ei voi laiduntaa alueelle seuraavana
laidunkautena uudestaan. Kalastuksessa ja metsästyksessä ei käytetty sellaisia
menetelmiä ja pyyntiaikoja, että kala- tai riistakannassa tai niiden määrissä
tapahtuu olennaisia muutoksia.
Saamelaisperheen elinympäristöön ovat kuuluneet kaikki ne
laajat alueet, joita yhteisö on käyttänyt elantonsa hankkimiseen eri
vuodenaikoina omassa hallinnassaan. Asuinpaikka on määräytynyt elinkeinon vuotuiskierron
mukaisesti. Saamelaisen elämisen ehtoihin on oikeudellisesti kuulunut alueiden
hallitseminen omistajana, jolloin itse voi säädellä omaa luonnon käyttöä ja
sulkea ulkopuoliset alueensa luonnon käytöstä. Saamelaisten perinteisen
tietämyksen lähtökohtana on luonnon yksilöity tuntemus ja sen käyttäytymisen
ennustettavuus ja niistä lähtökohdista elinkeinojensa ja toimeentulonsa
turvaaminen.
Kestävä kehityspääväestön ja alkuperäiskansan
kulttuurissa
Saamelaisten perinteinen maankäyttö on ollut puhtaimmillaan
kestävää käyttöä, koska se on perustunut tietyllä rajallisella alueella vain
luonnon vuotuisen tuoton hyväksikäyttöön luontoa muuttamatta ja sitä
pilaamatta. Luonnon tuottoa saamelaisessa kulttuurissa ei ole ollut mahdollista
käyttää yli vuotuisen kasvun, koska se olisi merkinnyt tuottokyvyn vähenemistä
ja elinmahdollisuuksien heikkenemistä tulevina vuosina.
Luonnon vuotuiseen kasvuun perustuvassa saamelaisessa
kulttuurissa kestävän kehityksen lähtökohdat ovat erilaiset kuin raivaamiseen,
rakentamiseen ja viljelyyn perustuvassa valtaväestön kulttuurissa.
Saamelaisessa kulttuurissa luonnon kestävä käyttö on luonnon vuotuiseen
tuottoon liittyvänä elämisen ehto vuodesta toiseen, kun taas
talonpoikaiskulttuurissa kestävä kehitys koskee luonnon käyttöä tulevia
sukupolvia ajatellen. Saamelaisessa kulttuurissa luonnon käyttö myös kohdistuu
osittain erilaisiin luonnonvaroihin kuin pääväestön kulttuurissa. Niinpä
esimerkiksi pääväestön kulttuurin mukainen metsän kestävä käyttö saattaa olla
tuhoisaa metsän jäkälä- ja naavakasvustolle ja siten saamelaisten poronhoidon
kannalta kestävän kehityksen vastakohta.
Saamelaiseen perinteiseen tietämykseen perustuva poronhoito
muodostaa saamelaiskulttuuriin sidoksissa olevan luonnonkäyttöjärjestelmän,
jossa määrällinen lihantuotanto ei ole toimintaa ohjaavana tavoitteena. Ihmisen
ja poron välinen suhde paimentolaisporonhoidossa on mahdollistanut ihmisen
toimeentulon ja sopeutumisen kestävällä tavalla pohjoisen niukan perustuotannon
alueella, erilaisten ilmasto- ja kasvillisuusvyöhykkeiden rajamailla. Poro
tekee mahdolliseksi tarkastella ja ymmärtää kestävää kehitystä pohjoisessa
luonnontaloudessa tavalla, joka harmonisesti yhdistää kestävän kehityksen
biologisen, taloudellisen, sosiaalisen ja kulttuurisen aspektin.
Saamelaisten kulttuuriin kuuluvan kestävän kehityksen
lähtökohtia ei kuitenkaan ole vielä osattu ottaa huomioon lainsäädännössä,
hallinnossa ja rahoituksessa, minkä vuoksi saamelaisten
kulttuurisesti kestävä kehitys ei toteudu. Kestävän
kehityksen valtakunnallisesta kokonaisarviosta vuodelta 2003 ilmenee, että
saamelaisten kestävän kehityksen toteutumisessa on uhkia ekologisen,
taloudellisen ja sosiaalisen kestävän kehityksen osalta. Saamelaisten kulttuuri
sisältää kuitenkin kaikki kestävän kehityksen ulottuvuudet, joiden tulee
toteutua. Lisäksi valtakunnallisesta arviosta ilmenee, että Suonien
sitoutuminen kestävään kehitykseen edellyttää terveyden, turvallisuuden ja
täysipainoisen kansalaisuuden kannalta saamelaisten aseman järjestämistä maahan
ja veteen liittyvien oikeuksien osalta (Kestävän kehityksen kansallinen
kokonaisarvio. Ympäristöministeriö 2003 s. 99-100, 151).
Saamelaisten kotiseutualueen poronhoito
Saamelaisten kotiseutualue maan pohjoisimmassa osassa
käsittää noin 10 % Suomen pinta-alasta. Alueen biologisesti niukkatuottoiset
tunturi- ja metsärajaseudut, joissa vuoden keskilämpötila jää alle nollan,
elättävät tuotollaan ehkä vain runsaat 10 % havumetsäalueen elättämästä
ihmismäärästä. Jo ilmastollista syistä alue sopii huonosti maa- ja
metsätalouden harjoittamiseen ja alkutuotannon elinkeinon harjoittaminen
tuntupaljakoilla vaatii käyttöönsä alaltaan monikertaisia alueita
havumetsävyöhykkeeseen verrattuna.
Vasta uudisasutuksen myötä saamelaisille on tullut
kotikaljaa. Sen sijaan saamelaiset ovat perinteisesti hyödyntäneet puolikesyä
peuraeläintään poroa arktisten alueiden maankäytössä. Poro on kesällä normaali
märehtijä, mutta talvella siitä tulee eräänlainen arktinen märehtijä, joka
sopeutuu lumen ja jään luonnehtimaan niukkaravinteiseen luontoon jäkälä- ja
luppolaidunten avulla. Vain jäkälä- ja luppolaitumilla poro kykenee
selviytymään talven yli poronhoitolain edellyttämällä tavalla eli
luonnonlaitumien varassa.
Siitä huolimatta, että poro on ainoa saamelaisten
kotiseutualueelle luonnostaan sopeutunut hyötyeläin sen kilpailuasema
maankäytössä on lainsäädännöstä johtuen huono. Poronhoito on yleensä joutunut
luovuttamaan laitumensa muille maankäyttäjille. Laidunkilpailua ovat hallinneet
metsätalous, kaivostoiminta, vesivoimatuotanto ja matkailu. Uusista tulokkaista
vahvimmiksi voisi luonnehtia matkailua palvelevia metsästys- ja vetokoiria.
Poron maailmassa koira edustaa kuitenkin poron tärkeää perinteistä vihollista
eli sutta. Mainitusta syystä koirat eivät voi toimia samoilla alueilla vapaasti
laiduntavien porojen kanssa aiheuttamatta ongelmia poronhoidolle.
Perinteistä saamelaisporonhoitoa uhkaavat siis lukuisat
tekijät. Porolaitumia ajatellen uhkana on Metsähallituksen nykyinen
liikelaitosluonne saamelaisten kotiseutualueen valtionmailla ja siihen liittyvä
metsätaloutta koskeva tuotto- ja työllistämisvelvoite. Tuottovelvoite koskee
Metsähallituksen monihyödyketuotantoa, mikä heikentää saamelaisten
kulttuurimuotoon kuuluvien elinkeinojen harjoittamisedellytyksiä. Kunnalla
puolestaan on alueillaan kaavoitusmonopoli, jonka avulla kunta pyrkii osaltaan
turvaamaan maankäytössä ja rakentamisessa myös kasvavan tulo- ja verokertymän.
Kun saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien elinkeinojen harjoittaminen on
lainsäädännössä järjestetty yleisoikeusperustaiseksi, saamelaisten
perinteisillä elinkeinoilla ei ole riittävää suojaa valtion omistajanvaltaa ja
kunnan kaavoitusmonopolia ajatellen, vaan saamelaisten poronhoidon,
kalastuksen, metsästyksen ja muun maankäytön suuntana on niiden jatkuva
rajoittuminen. Poronhoitoa puolestaan kohdellaan pelkkänä EU:n maatalouden
lihantuotantona. Poronhoidon tuki kuitenkin on vain murto-osa esimerkiksi
lammastalouden tukeen verrattuna.
Nykyisin poro on Suonien EU-liitynnän johdosta luettu
EU-maatalouden piiriin. Poronhoidon tuki on kanavoitu maksettavaksi maatilan
tukena ja poronhoidon aloitustuki "nuoren viljelijän tukena". Tukien
lähtökohta on virheellinen, koska paimentolainen saamelaisporonhoito nimenomaan
ei ole perustunut viljelyyn eikä paimentolaissaamelaisille ole perinteisesti ollut
eikä edelleenkään ole
isojakotilaa. Tämä koskee myös kolttasaamelaisia.
Saamelaisten kotiseutualueen porot laiduntavat vapaasti luonnossa, mikä
edellyttää niiden hoitamista luontoon paliskunnissa, jotka voivat olla
laajuudeltaan jopa 4 000 km2. Porojen hoidon edellytyksenä on
liikkuminen luonnossa maastoajoneuvoilla, joiden polttoaineen ostoon ei
kuitenkaan myönnetä verohelpotuksia. Sen sijaan poronhoidolle on myönnetty
polttoaineveroalennusta kevyen polttoöljyn osalta, jota käytetään poronhoitoon
traktoreissa saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella. Näin poronhoidon
luokittelu EU:n säännöksien mukaan luo eriarvoista - ja saamelaisten osalta
huonompaa - kohtelua poronhoidossa.
Porojen talviravintoa ovat jäkälä ja puissa kasvava naava
(luppo), josta noin 10 % varisee vuosittain maahan porojen käytettäväksi.
Nuorissa metsätalousmetsissä (alle 70 vuotta) on jäljellä jäkälää vain puolet
varttuneisiin ja vanhoihin metsiin verrattuna. Nykyisin 60-70 % metsistä on
lupottomia nuoresta iästään johtuen. Metsähallituksen 1960-luvulla alkaneiden
metsänhakkuiden johdosta porojen talviravinto on siinä määrin vähentynyt, että
poroja on Inarin kuudessa metsäpaliskunnassa ruokittava talvisin. Tämä
aiheuttaa noin 50 000 euron ylimääräisen kulun tuhatta poroa kohti. Kyseinen
metsänhakkuiden aiheuttaman lisäkulu merkitsee 5000 poron paliskunnassa 250 000
euron ylimääräistä kulua, johon poromiehillä ei ole varaa. Ruokinta teollisilla
rehuilla ei kuulukaan saamelaisten kulttuurin luonteeseen ja se tekee
poronhoidon kannattamattomaksi (Ks Timo Helle, Vanhojen metsien merkitys
poronhoidon talouteen. Poromies 3/2005 s. 19-20 verr. Metsähallituksen
Ylä-Lapin luonnonvarasuunnitelmaan 2000 s. 57).
Poronhoitolaki ei tunne erikseen saamelaisten
kotiseutualueen poronhoitoa. Nykyistä poronhoitolakia säädettäessä eduskunnan
perustuslakivaliokunta edellytti saamelaisten maanomistusoikeutta koskevan
asian saattamista kiireesti eduskunnan käsiteltäväksi, missä yhteydessä
voitaisiin samalla tehdä poronhoitolakiin tarvittavat muutokset. Saamelaisten
maanomistusta koskeva selvitys on kuitenkin vielä kesken eikä poronhoitolakia
ole muutettu. Porotaloutta pyritään nykyään mukauttamaan EU:n maatalouteen
rationalisoimalla sitä, mikä tarkoittaa saamelaisten poistamista taloudellisin
keinoin kulttuurimuotoonsa kuuluvan elinkeinon harjoittamisesta.
Saamelaisporonhoito ei kuitenkaan ole koskaan ollut pelkkää yksityishenkilöiden
harjoittamaa lihantuotantotoimintaa, vaan työvaltainen saamelaisten
suurperheiden elämänmuoto, jonka eräitä piirteitä on tässä kuvattava.
Porot irtaimena omaisuutena ovat koko historiallisen ajan
olleet yksityisen omistusoikeuden ja oikeustoimien kohteena. Niitä on ostettu,
myyty, lahjoitettu ja peritty. Poro on laumaeläin ja sen omistaminen edellyttää
jokaisen poron tunnistamista laumasta. Paimentolaissaamelaiseen
poronomistukseen kuuluu kaksi tunnistamisjärjestelmää. Toinen järjestelmä
perustuu saamenkieliseen luokitukseen, joka koskee porojen sukupuolta, ikää ja
muita havaittavia ominaisuuksia kuten yleisväritystä, jalkojen väritystä,
sarvien muotoa, pään väritystä jne. Tämän tunnistamisjärjestelmän puitteissa on
laskennallisesti mahdollista yksilöidä ja erottaa mikä tahansa poro noin 20 000
erilaisen poron joukosta. Toinen järjestelmä perustuu eläimen omistusmerkkiin,
josta on säännökset jo Ruotsin keskiaikaisessa lainsäädännössä ja erityisesti
poromerkin osalta 21.8.1766 annetusta asetuksesta lähtien. Omistajan merkki
tehdään leikkaamalla poron korvista tai korviin vasana sellaiset yksilölliset
leikkaukset - isot ja pienet sanat -"sanit", jotka erottavat poron
kaikista muista poroista.
Saamelainen porovarallisuus on perustunut poro-onneen
("lihku"), poronomistajan yritteliäisyyteen, tarkkuuteen, taitoon,
poron luonnon tuntemukseen ja toisinaan edulliseen naimakauppaan. Lapselle annettiin
jo kastettaessa oma nuori (naaras)poro, kummit antoivat niitä lisää
kummilahjana ja isä muovasi ja antoi lapselle sukumerkin mukaisen oman
poromerkin (korvamerkin leikkoineen). Lapsen merkin perustana olivat sukumerkin
"isot sanat" ja erotuksena esimerkiksi isän merkistä
"pienet sanat". Lapsi sai lisää poroja saatuaan
hampaan ja myöhemminkin hänelle tuli lahjaporoja kuten häälahjana. Tällä tavoin
lapselle alkoi jo pienestä kasvaa oma erillinen porovarallisuutensa, sitä
suurempi, mitä parempi poro-onni hänellä oli. Sen jälkeen kun hän itse alkoi
osallistua porotöihin, oli porovarallisuuden karttuminen riippuvainen hänen
tarmostaan., ahkeruudestaan ja sellaisista seikoista kuten hänen
merkintuntemuksestaan, suopunginheittotaidostaan, taidostaan kasvattaa
porokoira, poron käyttäytymisen (luonnon) tuntemuksestaan, laidunmaitten ja
luonnon tuntemuksestaan sekä siitä, että hän kuului suurperheeseen, jossa oli
riittävästi työvoimaa. Myös renki tai muu aluksi vähäporoinen henkilö saattoi
omien ominaisuuksiensa avulla nousta pororikkaaksi. Paimentolaissaamelaisen
poronhoidon nykyinen tilanne on jatkoa tälle mallille lainsäädännön suomissa
puitteissa.
Porosaamelaisen perhettä on aina yhdistänyt perheen
taloudellisen perustan muodostava poro varallisuus ja sen yksittäiset porot.
Poronomistus, poromiestaidot ja jopa yksittäiset porot loivat eri
perheenjäsenille sosiaalisen aseman sekä omassa perheessä ja saamelaisessa
yhteisössä yleensäkin. Porojen elämänkiertoa seurattiin läheltä ympäri vuoden,
porojen hyvinvoinnista huolehdittiin ja poroista saatava tuotto käytettiin
tarkoin hyväksi. Iäkkäät porot tunnettiin ulkonäöltä ja erityisesti vanhat
vaamit (naarasporot) olivat arvostettuja ja niihin oli tunneperäinen suhde.
Poronhoidossa olivat mukana kaikki, jotka siihen pystyivät.
Poroja on vuodenajasta riippuen paimennettu erikseen tai yhdessä.
Paimentamisessa on ollut lähtökohtana porojen laiduntaminen omilla laitumilla,
porojen siirtely laidunalueelta toiselle (kesä- ja talvilaidunalueet) ja
laidunalueen sisällä sekä porojen suojelu pedoilta ja ulkopuolisilta.
Porotöissä porojen suojelemiseen, kokoamiseen, aitojen ja kaarteiden
rakentamiseen ja ylläpitämiseen, teurastukseen, vasotukseen, lypsyyn,
merkitsemiseen jne tarvittiin riittävästi työvoimaa. Työvoimaa tarvittiin myös
sellaisen vaatetuksen neulomiseen ja ylläpitoon, joka oli tarkoituksenmukainen
elämiseen arktisessa luonnossa, jossa ihmisen lämpötalouden ylläpito ei
perustunut huoneilman lämpöön vaan vaatetuksen luomaan mikroilmastoon.
Tällaiset tosiasialliset seikat olivat perustana sille, että porosaamelainen
perhe on ollut ja edelleenkin on tyypiltään suurperhe. Suhteessa valtioon ja
veronmaksuvelvollisuuteen paimentolaissaamelaisen suurperheen, "boandda"
(lappbonde) muodostivat verosaamelaisen isännän, vaimon ja lasten lisäksi usein
naimattomat veljet ja sisaret, isovanhemmat, vävy perheineen sekä piiat ja
rengit.
Yhdenvertainen kohtelu elinkeinon harjoittamisessa
EU:n syrjintädirektiivin ja rotusyrjintädirektiivin
perustalta laaditun yhdenvertaisuuskin (21/2004) tarkoituksena on edistää ja
turvata yhdenvertaisuuden toteutumista ja lisätä syrjinnän kohteeksi joutuneen
oikeussuojaa. Lain soveltamisalaan kuuluvat julkisessa ja yksityisessä
toiminnassa itsenäisen ammatin ja elinkeinon harjoittamisen edellytykset ja
elinkeinotoiminnan tukeminen. Laki edellyttää viranomaisten edistävän etnistä
yhdenvertaisuutta laatimalla yhdenvertaisuussuunnitelma, jonka sisällöstä antaa
suositukset työministeriö. Laki ei estä sellaista positiivista
erityiskohtelua, jonka tarkoituksena on syrjinnästä johtuvien haittojen
ehkäiseminen ja lievittäminen.
Yhdenvertaisuuslain eduskuntakäsittelyssä työelämä- ja
tasa-arvovaliokunta kiinnitti mietinnössään huomiota viranomaisten
velvollisuuteen edistää yhdenvertaisuutta kiinnittämällä erityistä huomiota
saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana ja saamelaiskulttuurin tärkeimmän
aineellisen perustan eli poronhoidon turvaamiseen. Viranomaisten tulee
suunnitelmallisesti edistää saamelaisten mahdollisuuksia harjoittaa poronhoitoa
ja hankkia sillä toimeentulonsa (TyVM 7/2003 vp).
Saamen kieli säilyy vain saamelaisten perinteisissä
jokapäiväisissä töissä
Saamelaisessa käsitemaailmassa ei ihmistä, luontoa ja kieltä
eroteta toisistaan. Sana Sápmi tarkoittaa Saamenmaan lisäksi myös saamelaisia
ja saamen kieltä. Saamen kieli kuvastaa ympäröivän elollisen ja elottoman
luonnon perusteellista ja täsmällistä tuntemusta ja ihmisen ja luonnon välistä
läheistä ja tarkoin eriteltyä vuorovaikutusta. Luonnonympäristö, kulttuuriympäristö,
sosiaalinen ympäristö ja kielellinen ympäristö muodostavat kokonaisuuden,
ympäristökäsitteen, jota täytyy tarkastella yhtenä kokonaisuutena, koska ne
ovat riippuvaisia toinen toisistaan. Saamelaisten elämäntapa on sopeutunut
luonnonympäristön antamille mahdollisuuksille ja rajoituksille.
Kuten edellä esitetystä jo on käynyt ilmi, saamen kieli voi
säilyä rikkaana vain saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen liittyvissä
jokapäiväisissä askareissa, poromiehen, kalastajan ja metsästäjän töissä.
Esimerkiksi lumelle ja poroille on saamen kielessä lukuisa määrä vivahteikkaita
ilmaisuja, joilla lumen ominaisuus ja poron luokittelu iän, sukupuolen, sarvien
muodon sekä pään, jalkojen ja ruumiin värityksen mukaan on mahdollista. Jotta
tämä elinkeinojen harjoittamiseen liittyvä tietämys saamenkielisine termeineen
säilyisi, on tärkeää turvata saamelaiset kulttuurin ja siihen liittyvien
perinteisten elinkeinojen elinehdot myös vastaisuudessa.
II. MITÄ RATKAISULLA TAVOITELLAAN?
1. Alkuperäiskansan kulttuuristen oikeuksien ja
itsehallinnon vahvistaminen
Ratkaisulla tavoitellaan alkuperäiskansojen kansainväliseen
oikeuteen perustuvien oikeuksien mahdollisimman täysimääräistä toteutumista
myös Suomen saamelaisten osalta niin, että esteet ILO:n alkuperäiskansasopimuksen
n:o 169 ratifioimiselle Suomen osalta poistuisivat. Tämä edellyttää, että
saamelaisalueen poronhoito Suomessa saatetaan tarpeen mukaan poronhoitolakia
muuttamalla sellaiseksi, että se vastaa alkuperäiskansojen käsitystä ympäristön
käyttämisestä. Muiden perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamisen
turvaaminen tulee taata kalastus- ja metsästyslaissa ja luonnonvaraisten
tuotteiden keräilyä koskevassa laissa sekä porotalouden ja luontaiselinkeinojen
rahoituslaissa (45/2000). Pohjoisten valtionmaiden käyttö saamelaiselinkeinojen
harjoittamisen tarpeisiin tulee varmistaa. Saamelainen maankäyttö tulee ottaa
huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa. Perustuslaissa taatun saamelaisten
kieltä ja kulttuuria koskevan itsehallinnon periaatteiden mukaisesti saamelaisten
vaikutusmahdollisuuksia oman kulttuurinsa ylläpitoon ja kehittämiseen tulee
parantaa.
2. Saamelaiselinkeinot, kestävä kehitys ja saamen kieli
Poronhoidon ja
muiden saamelaiselinkeinojen osalta
ratkaisuilla pyritään siihen,
että alkuperäiskansa voi harjoittaa
omaa kulttuurimuotoaan sen
omista lähtökohdista kestävän kehityksen perustalta ja samalla
säilyttää oman kielensä. Tasa-arvoa kestävässä kehityksessä voidaan saamelaisten
kannalta toteuttaa vain sopeuttamalla yhteiskunnan säätelyjärjestelmä
-lainsäädäntö, hallinto ja taloudellinen tuki - alkuperäiskansan kulttuurin
vaatimiin edellytyksiin.
3. Maankäyttöratkaisut ja Suomen oikeusvaltiokehitys
Perustuslain 2 §:ään sisältyvä oikeusvaltioperiaate ja sen
22 §:ään sisältyvä julkiselle vallalle asetettu perusoikeuksien
toteuttamisvelvoite ovat perustana sille, että Suomen oikeusvaltiokehitys koskee
saamelaisten alkuperäiskansaa. Saamelaisen alkuperäiskansan perustuslain
mukaiset perusoikeudet ja saamelaisten omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva
itsehallinto tulee toteuttaa käytännössä täysimääräisesti saamelaisten
kotiseutualueella. Saamelaisten ja saamelaiselinkeinojerj suhteet
valtayhteiskuntaan ja saamelaisen alkuperäiskansan asema valtionhallinnossa
tulee edellä sanotun mukaisesti saattaa Suomen kansainvälisten velvoitteiden
mukaisiksi
III. EHDOTUS ASIAN RATKAISEMISEKSI
1. Ratkaisujen lähtökohdat
Muiden Pohjoismaiden omaksumat ratkaisut saamelaisille
alkuperäiskansana kuuluvien maankäyttö- ja luonnonvaraoikeuksien turvaamiseksi
eivät sellaisenaan sovellu Suomen toisenlaiseen lainsäädäntöön, olosuhteisiin
ja tilanteisiin. On siten pyrittävä muodostamaan Suomen oloihin soveltuva
ratkaisu ottaen huomioon myös aikaisemmat selvitykset ja kansainväliset
velvoitteet. Ratkaisun tulisi olla mahdollisimman tasapuolinen kaikkien
alueella asuvien kannalta. Malli ei siten myöskään voisi perustua yksittäisiin
kiinteistökohtaisiin oikeuksiin, vaan toimiva ratkaisu olisi perusteiltaan
kulttuurinen ja yhteisöllinen. Tämä merkitsee myös sitä, saamelaiskäräjillä
alkuperäiskansan edustajana on siinä oltava erityinen asema. Tällöin myös
vältetään yksittäisiin kiinteistökohtaisiin oikeuksiin liittyvät,
riitakysymyksiin helposti johtavat epäselvyydet ja epävarmuudet.
Keskeisiä säänneltäviä kysymyksiä olisivat valtion
hallinnassa nyt olevien maa- ja vesialueiden käyttö, poronhoidon ja muiden
luontaiselinkeinojen harjoittamisedellytysten turvaaminen kestävän kehityksen
edellyttämällä tavalla, yhdyskuntasuunnittelu sekä asioiden edellyttämä hallinto
ja talous.
Tällainen lähtökohta saamelaisten alkuperäiskansan
maankäyttöoikeuksia, hallintoa ja rahoitusta koskeville ratkaisuille soveltuu
myös maamme valtiosääntöoikeudessa ja nykyisessä perustuslaissa omaksuttuihin
periaatteisiin. Näin ollen tähän ratkaisuehdotukseen liittyvät
lainsäädäntöuudistukset eivät edellytä muutoksia valtiosääntömme ja
oikeuskulttuurimme perusteisiin.
2. Ratkaistavat kysymykset
Poronhoidon harjoittamisen suhde muiden luonnonvarojen
käyttöön ratkaistaan lainsäädännöllä siten, että poronhoidolle turvataan
riittävä suoja saamelaisten kotiseutualueen valtionmaita koskevin
käyttörajoituksin. Poronhoitoa kehitetään irti maatalouden
lihantuotantojärjestelmästä perinteiseen saamelaiseen tietämykseen perustuvaksi
ympäristönkäyttöjärjestelmäksi. Saamelaispaliskuntien poronhoito ratkaistaan
oikeutta poronomistukseen koskevana ratkaisuna, siten, että kaikkia alueen
poronomistajia kohdellaan samalla tavoin lain tullessa voimaan. Vastaavat
ratkaisut on kaikkien alueella asuvien osalta yhtäläisin perustein toteutettava
muiden luontaiselinkeinojen osalta saamelaisten kotiseutualueella. Tarvittavat
säännökset sisällytettäisiin lakiin saamelaisten luontaiselinkeinojen
turvaamisesta. Näillä ratkaisuilla keneltäkään ei oteta pois mitään.
Luontaiselinkeinojen, lähinnä poronhoidon edellytysten
kestävä turvaaminen edellyttää näiden tavoitteiden saavuttamiseksi saamelaisten
kotiseutualueella metsien ja muiden alueiden käytön rajoittamista. Samoin on
huomattava, että saamelaisten kotiseutualueen metsien tuotolla ei ole nykyisin
enää sanottavaa valtiontaloudellista merkitystä. Tähän nähden tuottovelvoitteen
poistaminen alueen metsätaloudelta olisi asianmukaista. Lakiin voidaan
tarvittaessa ottaa lisäksi
lisäksi säännökset erillisistä alueista tai vyöhykkeistä,
joissa porotalouden ja metsätalouden tarpeet voidaan tasapainottaa.
Valtion metsämaita on voitava jatkossakin käyttää metsien
osalta taloudellisesti hyväksi hyväksytyn suunnitelman mukaan. Niiden asema
kiinteistöjärjestelmässä kuitenkin arvioidaan, koska valtion omistusoikeus
niihin on epäselvä ja koska ne eivät täytä kiinteistön aineellisia
tunnusmerkkejä. Samanlaista arviointitarvetta ei ole yleisten ja erityisten
suojelualueiden osalta.
Maankäytön suunnittelussa on otettava huomioon, paitsi nyt ehdotettavat
lisärajoitukset maan käytölle, saamelaisten kotiseutualueen erityispiirteet ja
nyt ehdotettavan saamelaisten luontaiselinkeinojen turvaamisesta annettavan
lain tarkoitus. Poronhoitoa ja porotaloutta koskevaa lainsäädäntöä
uudistettaessa erityistä huomiota on kiinnitettävä saamelaisten kotiseutualueen
poronhoidon erityisiin piirteisiin ja poronhoitoa koskevaan hallintoon ja
rahoitukseen.
Lainsäädäntöä kehitettäessä olisi erityisesti otettava
huomioon, että maankäyttöä koskevissa ratkaisuissa riittävällä tavalla
turvataan paikallisten yhteisöjen osallistuminen ja vuorovaikutus sekä
erityistä huomiota kiinnitetään paliskuntien ja saamelaiskäräjien
asianmukaiseen kuulemiseen. Samoin puhevaltaa koskevat kysymykset on tässä
yhteydessä asianmukaisesti ratkaistava.
Saamelaisten kotiseutualueen valtionmaiden hallinnointia
varten tulee perustaa yhteishallintoelin. Maankäytön hallinnoinnissa
saamelaiskäräjien asema tulee esille korostetusti. Tulo valtion metsämaan
taloudellisesta käytöstä ohjataan rahastoon käytettäväksi alueiden
kehittämiseen ja metsänhakkuiden ja muun maankäytön saamelaiselinkeinoille
aiheuttaman haitan ja vahingon korvauksiin.
Rahaston päätöksentekoa järjestettäessä saamelaiskäräjien
asemaa on syytä erityisesti korostaa ottaen samalla huomioon paikallisen
yhteisön asianmukainen kuuleminen.
3. Jatkovalmistelu
Edellä tarkoitetut ratkaisut edellyttävät
lainsäädäntötoimia. Tässä muistiossa on hahmoteltu ratkaisun perusteet ja
suuntaviivat, joiden pohjalta tarvittava lainvalmisteluun voidaan ryhtyä.
Uudistukset ovat parhaiten toteutettavissa säätämällä erikseen lailla
saamelaisten luontaiselinkeinojen turvaamisesta. Tämän peruslain lisäksi
tarvitaan ilmeisesti muutoksia myös eräisiin voimassa oleviin lakeihin.