Saamelaiskäräjälakitoimikunnan puheenjohtaja Pekka Hallbergilla etnopoliittinen sidos?

Työnsä aloittaneen saamelaiskäräjälain muutosta valmistelevan toimikunnan puheenjohtaja, oikeustieteen tohtori ja entinen korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) presidentti Pekka Hallberg kantaa puheenjohtajuutensa ohessa nimitystä ”ulkopuolinen asiantuntija”.

Nimitys pistää väkisinkin silmään kun muistaa Hallbergin vuonna 1999 johtaman KHO:n saamelaiskäräjälaista tekemää poliittista linjapäätöstä hylätä peräti lähes 1100:n statuksettoman saamelaisen hakemukset päästä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Tuolloin Hallberg virastoineen siis asettui, ilman että KHO olisi tutkinut kaikkien hakijoiden perusteet yksilöittäin, tukemaan saamelaiskäräjien valtapolitiikan niin ikään subjektiivista hylkäysmenettelyä. Vasta kun KHO:n presidentti vaihtui, oikeuden tulkinta muuttui lain kirjaimen suuntaan. Tosin KHO ja sitä johtava oikeustieteen tohtori Pekka Vihervuori saivat tuon ”lepsuilunsa” johdosta tuta saamelaiskäräjien ja sen ”suopunkiterroristien” syvää halveksuntaa. Suomen oikeuslaitoksen päätöksestä hyväksyä saamelaisiksi valtaenemmistölle ei-toivottuja henkilöitä lienee valitettu tai kanneltu ihan maan rajojen ulkopuolellekin.

Hallbergin KHO:n tulkinta oli raju. Vaikka siinä todettiin, että saamelaisilla ja lappalaisilla on yhteisiä esi-isiä, on lappalaisten etäisyys saamenkieleen niin suuri, ettei heitä voi pitää saamelaiskäräjälain tarkoittamina saamelaisina. Mitäköhän tällainen linjaus mahtaa vaikuttaa, vai onko se kenties muuttunut, Hallbergin asiantuntijuudessa, kun toimikunnassa käsitellään kieleen sitomatonta, polveutumiseen perustuvaa saamelaisuuden määritelmän kohtaa?

”Saamelaisella tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen:

1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai

2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka

3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.”

Tuo lappalaisperuste on nähdäkseni hyvin selvä, joten täytyy suuresti ihmetellä miten Hallbergin virasto lähti liittämään siihen omia kieli- tai kielettömyysperusteitaan. Ehkäpä oikeuslaitosta olisi, ja olisi ollut, aihetta lainsäätäjän taholta hieman lisäohjeistaa?

Vielä merkillisemmäksi Hallbergin ja toki myös oikeusministeriön selvitysmiehenä aiemmin saamelaisten maanomistuskysymystä linjanneen Vihervuoren taustat tekee se, että kummankin oikeusoppineen nimi löytyy pääministeri Matti Vanhaselle vuonna 2005 osoitetun, pitkälle meneviä kannanottoja ja todellisuudesta irrallista ”tarinaperinnettä” sisältävän muistion alta. Muistio käsittelee saamelaisten maankäyttöoikeutta ja painottuu sivumäärin ”nomadisen saamelaisen poronhoidon” kulttuuriin ja sen torjuttaviin uhkiin.

Todellisuudessa muistion teksti lienee hyvin pitkälle tunnistettavissa oikeustieteen tohtori Kaisa Korpijaakon käsialaksi, jonka lisäksi siitä tai sen sisällöstä saattoivat vastata myös muistion allekirjoittajiin kuuluneet Heikki J. Hyvärinen ja Pekka Aikio. Näiden lisäksi, yllätys yllätys, allekirjoittajana on myös vanha saamelaisjohdon tukija Eero J. Aarnio oikeusministeriöstä.

Jo johdannossa Vanhaselle osoitetussa muistiossa eriytetään ”saamen alkuperäiskansa” ja muut ”tarpeettomien riitojen” osapuolet. Muistiossa kirjoitetaan:

”Kysymystä saamelaisten oikeuksista maahan on pyritty vuosikymmeniä ratkaisemaan lainsäädäntöteitse siinä onnistumatta. Näissä selvityksissä ovat nousseet esille oikeushistoriallisista lähtökohdista maahan kohdistuvat omistusoikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat. Selvityksissä on valtion näkökulmasta jäänyt saavuttamatta täysi yhteisymmärrys vanhojen oikeuksien kohteista, oikeuksien nykyisestä merkityksestä ja henkilöistä, joille oikeudet kuuluvat. Asian ratkaisemattomuus on herättänyt tarpeettomia riitoja myös väestöryhmien välillä saamelaisten kotiseutualueella. Tähänastisissa selvityksissä taka-alalle on jäänyt pääkysymys: saamen alkuperäiskansan kulttuurin turvaaminen.”

Ja näin Vanhaselle jatketaan:

Tässä muistiossa tarkastellaan elävän ja toimivan etnisen saamen kansan kulttuuristen oikeuksien turvaamista, jotta saamelaisilla olisi mahdollisuus perusoikeuksiensa edellyttämällä tavalla säilyttää tulevaisuudessakin oma kulttuurinsa, kielensä ja elämäntapansa. Nämä saamen kansalle yhteisöllisesti kuuluvat oikeudet tulee sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön, jotta oikeudet toteutuisivat täysimääräisesti. Saamelaiseen alkuperäiskansaan kuuluvat henkilöt puolestaan ovat tiedossa saamelaiskäräjien pitämässä vaaliluettelossa, mihin heidät on lain mukaisella perusteella merkitty joko viran puolesta tai pyynnöstä, viime kädessä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen perustalta. Vaaliluetteloa täydentää äänioikeutettujen lapsia koskeva luettelo. Saamen kansaan nykyisin kuuluvien yksilöiden valtaosa nojaa oikeudellisesti etnisen alkuperänsä saamen kieleen liittyvään perusteeseen ja muutamat henkilöt ilman kieliperustettu lappalaiseen esi-isäänsä.”

Ja edelleen:

”Saamelaisessa luontosuhteessa ihminen ei puutu luonnon vuotuiseen kiertokulkuun luontoa raivaamalla, kasvattamalla ja muuttamalla. Saamelaisten perinteisen maankäytön luonne, luonnon omaan vuotuiseen kasvuun perustuvana, on pelkistetysti luonnon kestävää käyttöä.

Saamelaistyyppistä alueiden käyttöä ei ole vielä turvattu siten, että saamelaisten kulttuurilla olisi tulevaisuutta ajatellen riittävät edellytykset. Asian järjestämisellä lainsäädäntöteitse on keskeinen merkitys myös saamelaisten omalle kielelle, jonka rikkaus säilyy vain poromiehen, kalastajan ja metsästäjän arkipäivän töissä, joissa oman alueen luontoa eliömaailmaa ja työtapoja luokitellaan ja kuvataan saamenkielisin käsittein perinteisen tietämyksen ja perinteisten taitojen perustalta. Esimerkiksi saamenkielinen lumisanasto on nykyään jo laajalti tieteellisessä käytössä. Saamenkielisessä porojen luokitusjärjestelmässä on ikään, sukupuoleen, sarvien muotoon, pään, jalkojen ja ruumiin väritykseen liittyvin käsittein mahdollista yksilöidä jopa parikymmentätuhatta eri poroyksilöä. Tämä tietämys saamenkielisine termeineen on nykyään vaarassa hävitä, joten saamelaisten kulttuurin turvaaminen on tehtävä kiireesti.”

Saamelaiseen poro- ja lumisanastoon palataan muistiossa vielä toistamiseenkin, jonka lisäksi siinä käydään läpi yrityksiä saamelaisten ”yhteisöllisen” maanomistuksen ja hallinnan säätämiseksi muun muassa saamelaisasiain neuvottelukunnan vuoden 1990 saamelaislakiluonnoksen ja maaherra Hannele Pokan työryhmän vuodelta 2000 olevien ehdotusten pohjalta. Siihen väliin sijoittuvat Pekka Vihervuoren ja oikeustieteen tohtori Juhani Wirilanderin selvitysmiestyöt, joista Wirilanderin lausunto oli lopulta saamelaisjohdolle harmillinen. Näiden jälkeisestä ja vielä harmillisemmasta yliopistotutkimuksesta muistio ei ota kantaa, koska sitä ei ollut vielä luovutettu.

Muistiossa päädytään loppujen lopuksi osin varsin ympäripyöreisiin, mutta samalla pitkälle menevää tulkintaakin mahdollistaviin ehdotuksiin. Kuten vaikka:

”Poronhoidon ja muiden saamelaiselinkeinojen osalta ratkaisuilla pyritään siihen, että alkuperäiskansa voi harjoittaa omaa kulttuurimuotoaan sen omista lähtökohdista kestävän kehityksen perustalta ja samalla säilyttää oman kielensä. Tasa-arvoa kestävässä kehityksessä voidaan saamelaisten kannalta toteuttaa vain sopeuttamalla yhteiskunnan säätelyjärjestelmä - lainsäädäntö, hallinto ja taloudellinen tuki - alkuperäiskansan kulttuurin vaatimiin edellytyksiin.”

Jk. Liitän muistion tähän loppuun esimerkkinä siitä millaisilla tiedoilla ja mielikuvilla tätä maaoikeusasiaa silloiselle pääministerille markkinoitiin. Muistiossa on jonkin verran kirjoitusvirheitä, joita en lähtenyt korjailemaan, mutta joista lukija voinee ymmärtää ettei esimerkiksi tarkoiteta ”kotikaljaa” kun puhutaan porojen ”kotikarjasta” jne.
Tekstin lopussa vielä kuvatiedostona muistion saatekirje sen tuolloiselle pyytäjälle Niilo Tervolle.

SAAMELAISTEN MAANKAYTTÖOIKEUTTA KOSKEVA MUISTIO 2005

I. LÄHTÖKOHDAT

1. Johdanto

Kysymystä saamelaisten oikeuksista maahan on pyritty vuosikymmeniä ratkaisemaan lainsäädäntöteitse siinä vielä onnistumatta. Näissä selvityksissä ovat nousseet esille oikeushistoriallisista lähtökohdista maahan kohdistuvat omistusoikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat. Selvityksissä on valtion näkökulmasta jäänyt saavuttamatta täysi yhteisymmärrys vanhojen oikeuksien kohteista, oikeuksien nykyisestä merkityksestä ja henkilöistä, joille oikeudet kuuluvat. Asian ratkaisemattomuus on herättänyt tarpeettomia riitoja myös väestöryhmien välillä saamelaisten kotiseutualueella. Tähänastisissa selvityksissä taka-alalle on jäänyt pääkysymys: saamen alkuperäiskansan kulttuurin turvaaminen.

Maankäyttöön ja elinkeinotoimintaan liittyvien kysymysten selventämisellä lainsäädännössä on keskeinen merkitys saamen kansalla, jonka kulttuurin aineellinen perusta nojaa vanhastaan omien alueidensa luonnon hyödyntämiseen eri muodoissaan kuten porolaitumina, kalavesinä, pyyntimaina, metsästysmaina ja hillasoina. Saamelaisten elämäntapa, kulttuuri ja perinteiset elinkeinot perustuvat siihen, mitä havumetsä- ja tunturialueen luonto tarjoaa vuodesta toiseen ihmisen nautittavaksi ja käytettäväksi maan ja veden kasvuna. Saamelaisessa luontosuhteessa ihminen ei puutu luonnon vuotuiseen kiertokulkuun luontoa raivaamalla, kasvattamalla ja muuttamalla. Saamelaisten perinteisen maankäytön luonne, luonnon omaan vuotuiseen kasvuun perustuvana, on pelkistetysti luonnon kestävää käyttöä.

Saamelaistyyppistä alueiden käyttöä ei ole vielä turvattu siten, että saamelaisten kulttuurilla olisi tulevaisuutta ajatellen riittävät edellytykset. Asian järjestämisellä lainsäädäntöteitse on keskeinen merkitys myös saamelaisten omalle kielelle, jonka rikkaus säilyy vain poromiehen, kalastajan ja metsästäjän arkipäivän töissä, joissa oman alueen luontoa eliömaailmaa ja työtapoja luokitellaan ja kuvataan saamenkielisin käsittein perinteisen tietämyksen ja perinteisten taitojen perustalta. Esimerkiksi saamenkielinen lumisanasto on nykyään jo laajalti tieteellisessä käytössä. Saamenkielisessä porojen luokitusjärjestelmässä on ikään, sukupuoleen, sarvien muotoon, pään, jalkojen ja ruumiin väritykseen liittyvin käsittein mahdollista yksilöidä jopa parikymmentätuhatta eri poroyksilöä. Tämä tietämys saamenkielisine termeineen on nykyään vaarassa hävitä, joten saamelaisten kulttuurin turvaaminen on tehtävä kiireesti.

Saamelaisten aseman järjestäminen maankäytössä on tärkeää myös Suomen oikeusvaltiokehityksen kannalta. Vuodesta 1995 lähtien saamelaiset ovat olleet perustuslain turvaama alkuperäiskansa, jolla on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan siihen kuuluvine perinteisine elinkeinoineen. Saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvat oikeudet ilmenevät suoraan kansainvälisten sopimusten määräyksistä. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on useissa yhteyksissä viitannut saamelaisten alkuperäiskansa-asemaan ja sen toteuttamiseen. Myös tasavallan presidentti on viimeksi saamelaiskäräjien avajaistilaisuudessa vuonna 2004 kehottanut Suonien hallitusta ja saamelaisia etenemään vaikka portaittain saamelaisten oikeuksien tunnustamisen tiellä. Suomen ainoan alkuperäiskansan oikeuksien turvaaminen on koko Suomelle kuuluva tehtävä.

Saamelaisten maankäytön järjestäminen on perustavanlaatuinen tehtävä, koska saamelaiset etnisenä ryhmänä otettiin Suomen lainsäädännön piiriin vasta vuonna 1973, jolloin lainsäädäntötyö aloitettiin lähes tyhjästä. Myöskään perusoikeuksista säädettäessä muuhun lainsäädäntöön ei tehty

perustuslain edellyttämiä välttämättömiä ja tarpeellisia muutoksia, jotka tuli tehdä myöhemmin lainsäädäntöä uudistettaessa. Tämä työ on vielä kesken. Saamelaisten maaoikeuksien keskeneräisyyden vuoksi Suomi ei ole vielä voinut liittyä kansainvälisen työjärjestön ILO:n alkuperäis- ja heimokansoja koskevaan sopimukseen n:o 169. Perustuslain turvaama saamelaisten alkuperäiskansa-asema tulekin toteuttaa kansallisen lainsäädännön muutoksin ILO:n alkuperäiskansasopimuksen vähimmäistasoa vastaavaksi.

Perustuslaissa saamelaisille turvattu itsehallinto kieltään ja kulttuuriaan koskevissa asioissa saamelaisten kotiseutualueella on tähän mennessä ulotettu erityisesti saamen kieleen. Kuten edellä sanotusta ilmenee, riippuu saamelaisten kulttuurin ja saamen kielen tulevaisuus siitä toteutuuko saamelaisten oikeudet ja asema perinteisessä maankäytössä. Nykyiseltä lainsäädäntöperustalta saamelaisten maankäytölle kulttuuriaan koskevan itsehallinnon perustalta ei ole ollut tilaa. Metsähallitus hallitsee saamelaisten kotiseutualueen valtionmaata omistajana liiketaloudelliselta perustalta ja saamelaisalueen kunnille kuuluu kaavoitusmonopoli alueellaan. Saamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittaminen samoilla alueilla nojaa puolestaan yleiskäyttöoikeuteen, jolla on heikko suoja maanomistajan ja yhdyskuntasuunnittelijan valtaoikeuksia ajatellen.

Euroopan unionin maatalouspolitiikassa on suhtauduttu myönteisesti saamelaisten kulttuurisiin oikeuksiin poronhoito mukaan lukien. Euroopan parlamentti on linjannut EU:n maatalouspolitiikkaa muun muassa arktisten alueiden maataloutta koskevien päätöslauselmiensa yhteydessä. Myös EU:n pohjoista ulottuvuutta koskevissa parlamentin päätöslauselmissa ja komission toimintasuunnitelmassa kiinnitetään huomiota alkuperäiskansojen kuten saamelaisten aseman turvaamiseen. Vuonna 1999 Euroopan parlamentti korosti kyseisessä päätöslauselmassaan sitä, että saamelaiskulttuuria ja poronhoitoa voidaan kehittää saamelaisten omilla ehdoilla ja yhteisön tuella. Päätöslauselman taustalla oli Ruotsin ja Suomen vuoden 1994 EU:n liittymissopimuksen pöytäkirja n:o 3 saamelaisista, jossa kaikki EU-valtiot tunnustivat Ruotsilla ja Suomella kansallisen ja kansainvälisen oikeuden nojalla olevat velvoitteet ja sitoumukset saamelaisiin nähden, katsoivat perinteisen saamelaiskulttuurin riippuvan luontaiselinkeinoista kuten poronhoidosta ja sopivat, että Euroopan yhteisöjen lainsäädännön estämättä saamelaisille saadaan myöntää yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen perinteisillä saamelaisalueilla. Pöytäkirjaa voidaan eräin edellytyksin laajentaa neuvoston päätöksellä koskemaan muitakin saamelaisten perinteisiin elinkeinoihin liittyviä yksinoikeuksia.

Tässä muistiossa tarkastellaan elävän ja toimivan etnisen saamen kansan kulttuuristen oikeuksien turvaamista, jotta saamelaisilla olisi mahdollisuus perusoikeuksiensa edellyttämällä tavalla säilyttää tulevaisuudessakin oma kulttuurinsa, kielensä ja elämäntapansa. Nämä saamen kansalle yhteisöllisesti kuuluvat oikeudet tulee sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön, jotta oikeudet toteutuisivat täysimääräisesti. Saamelaisten alkuperäiskansaan kuuluvat henkilöt puolestaan ovat tiedossa saamelaiskäräjien pitämässä vaaliluettelossa, mihin heidät on lain mukaisella perusteella merkitty joko viran puolesta tai pyynnöstä, viime kädessä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen perustalta. Vaaliluetteloa täydentää äänioikeutettujen lapsia koskeva luettelo. Saamen kansaan nykyisin kuuluvien yksilöiden valtaosa nojaa oikeudellisesti etnisen alkuperänsä saamen kieleen liittyvään perusteeseen ja muutamat henkilöt ilman kieliperustetta lappalaiseen esi-isäänsä.

Alkuperäiskansan yhteisölliset oikeudet määräytyvät kansainvälisten sopimusten sisältämistä oikeuksista. Tältä perustalta esitettäville ratkaisuille saamen alkuperäiskansalle on löydettävissä kestävä oikeudellinen perusta, joka toteuttaa perustuslakia, on sopusoinnussa Euroopan unionin oikeuden kanssa ja toteuttaa saamelaisten kulttuurisesti kestävää kehitystä. Historiallisiin lapinkyliin ja veromaihin kohdistuvat, lähinnä yksilöille kuuluvat yksityisoikeudelliset oikeudet, jäävät erikseen selvitettäviksi tuomioistuinteitse.

Tämän muistion näkökulma on Suomen valtiosäännön ja kansainvälisten velvoitteiden pohjalta yhteisöllinen ja kulttuurinen. Tasapainoinen ratkaisu on tältä pohjalta muodostettavissa siten, että myös saamelaisten kotiseutualueella asuvan muun paikallisen väestön kannalta täytetään perustuslain edellyttämän yhdenvertaisuuden vaatimukset. Samalla vältetään yksittäisiin kiinteistökohtaisiin oikeuksiin liittyvät, riitakysymyksiin helposti johtavat epäselvyydet ja epävarmuudet.

2. Asiassa tehdyt selvitykset ja ehdotukset

2. l. Selvitykset ja ehdotukset vuoteen 1990

Ennen toista maailmansotaa valmistuneissa valtion, lappalaisten ja uudisasukkaiden maan käyttöä koskeneissa virallisehdotuksissa luotiin perustaa valtion ja yksityisten maaomistukselle, isojaoille Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnissa, suojametsälainsäädännölle, uudisasutukselle ja poronhoidon asemalle maan käyttömuotona.

Käsitys poronhoidon asemasta pohjoisimmassa Lapissa maanomistuksen kannalta

Lapinmaan taloudellisten olojen tutkimista varten asetettu Lapinkomitea katsoi mietinnössään (KM 1905:3) selvittämättä tarkemmin maanomistuksessa vallitsevaa tilannetta, että kaikki yksityisten tilusten ulkopuolella olevat alueet ovat "kruununmaita", joissa valtiolla katsottiin olevan oikeus säädellä maankäyttöä. Komitean omaksumaa maanomistusperustaa ei myöhemminkään asetettu lainvalmistelutyössä kyseenalaiseksi ennen 1990-rukua. Kruununmaasta tuli isojaossa erottaa tiloille omat tilukset. Porolaidunoikeutta komitea piti maanomistajalle kuuluvana oikeutena eli valtion ja tilallisten oikeutena, joka kuitenkin tuli luvanvaraisena toimintana sallia valtionmailla myös tilattomille kuten lappalaisille. Inarin, Enontekiön ja Utsjoen kuntain verollepanosta ja isojaosta lausuntonsa antanut komissio esitti kuitenkin mietinnössään (KM 1921:20), että poronhoidosta saatavia etuuksia ei otettaisi huomioon tilan maa-alueiden manttaalinmäärittelyssä. Vesialueiden rajankäynnin komissio esitti suoritettavaksi isojakotoimitusten jälkeen.

Laissa isojaosta ja verollepanosta sekä valtion mailla olevien vuokra-alueiden lunastamisesta Inarin, Enontekiön ja Utsjoen kunnissa (157/1925) säädettiin, että taloille isojaossa yksityiskäyttöön ja yhteismetsäksi annettavien tilusten sijoittelussa on porojen laiduntamiseen vanhastaan käytetyt sekä jäkälän ja naavapuiden esiintymisen vuoksi siihen erityisesti sopivat alueet, mikäli mahdollista jätettävä jaon ulkopuolelle.

Poronhoidon asemasta suojametsäalueella

Maamme pohjoisiin osiin järjestettävien suojelualueiden erottamista varten asetettu suojametsäkomissio katsoi mietinnössään (KM 1910:7), että järkiperäinen metsänhoito ja samojen laitumien käyttäminen porolaitumina olivat aivan vastakkaisia käsitteitä. Komissio pyrki lisäksi suojelemaan pohjoisimpia kuntia enemmältä uudisasutukselta ja ehdotti perustettavaksi Enontekiön ja Utsjoen kuntien alueista ja valtaosasta Inarin kuntaa sekä Kittilän, Sodankylän ja Kuolajärven pohjoisosista 37,500 km² laajuisen tarkkarajaisen suojametsäalueen. Suojametsäalueen metsättömät seudut komissio esitti pysytettäviksi valtion hallussa porolaidunmaina, joissa pysyvä asutus katsotaan mahdottomaksi. Suojametsäalueella' asutusrajan ulkopuolella olisivat porojen talvilaidunalueet, missä asutuksen tuli perustua pelkästään kruununmetsätorppien muodostamiseen.

Poronhoitoa koskien säädettiin suojametsälaissa (196/1922) valtioneuvoston oikeudesta antaa rajoittavia määräyksiä poronhoidon harjoittamisesta suojametsissä, mikäli ne metsärajan alenemisen ehkäisemiseksi ovat välttämättömiä. Säännöksen sisältö on sittemmin otettu metsälakiin (1093/1996) ja poronhoitolakiin (848/1990).

Ehdotuksia ja ratkaisuja poronomistusoikeudesta ja porolaidunoikeudesta

Vuoden 1910 suojametsäkomissio ehdotti lisäksi porojen omistusoikeutta rajoitettavaksi siten, että poroja saisivat omistaa ainoastaan alueella vakituisesti asuvat asukkaat ja heidän jälkeläisensä sekä lappalaiseen kansallisuuteen kuuluvat henkilöt perhekuntineen.

Poronhoitolakia valmistelemaan asetettu komitea päätyi mietinnöissään (KM 1929:8 ja KM 1934:311) tuloksiin, joka poikkesivat aikaisemman valmistelun tuloksista. Lappalaisilla oli vanhastaan ollut erityinen oikeus poronhoitoon, jota oikeutta ei ole milloinkaan nimenomaan kumottu. Komitea katsoi lisäksi poronhoitoon liittyvän maankäyttöoikeuden siirtyneen lappalaisten häviämisen myötä alueittain myös lappalaisten suomalaisille seuraajille. Luonteeltaan porolaidunoikeus on rasitteeseen verrattava "poronhoitorasite", joka kohdistuu kaikkeen poronhoitoon käytettyyn maahan. Valtionmaan osalta kyseisen "käyttöoikeuden" olemassaolo ja oikeutus oli ollut jokseenkin riidaton.

Ensimmäisessä poronhoitolaissa (329/1932) vahvistettiin oikeudenomistajaa ilmoittamatta oikeus harjoittaa poronhoitoa valtion, yhteisöjen ja yksityisten mailla. Laissa säädetty oikeus ei kuitenkaan ollut valmistelutöiden mukaisesti luonteeltaan siviilioikeudellinen, vaan valtioneuvostolla oli oikeus suojametsälakiin viitaten hallintopäätöksellä lakkauttaa poronhoito paliskunnassa tai sen osassa tai poronhoitolain mukaisesti varata yhtäjaksoisia alueita "yksinomaan poronhoitoa varten".

Valtioneuvosto ei ryhtynyt toimenpiteisiin alueiden varaamiseksi yksinomaan poronhoitoa varten vuoden 1932 poronhoitolain aikaan. Poronhoitolakia uudistamaan asetettu poronhoitolakikomitea totesi mietinnössään (KM 1942:8) toisaalta, että oikeus poronhoitoon poronhoitoalueella perustuu "ikimuistoiseen nautintaan". Toisaalta taas komitea esitti poistettavaksi sanan "yksinomaan" kuolleeksi jääneenä kirjaimena.

Vuoden 1948 poronhoitolakiin (444/1948) sisällytettiin valtuutus varata valtion maista yhtäjaksoisia alueita poronhoitoa varten. Tällainen valtioneuvoston päätös annettiin vuonna 1950.

Voimassa olevan vuoden 1990 poronhoitolain (848/1990) mukaan poronhoitoalueen pohjoisimman osan (Enontekiö, Inari, Utsjoki ja Muonio kunnat kokonaan sekä Kittilän, Kolarin, Sallan, Savukosken ja Sodankylän kuntien pohjoisosat) valtionmaat muodostavat "erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen", jonka valtionmaata ei saa käyttää sillä tavoin, että käytöstä aiheutuisi huomattavaa haittaa poronhoidolle. Poronhoitoalueella poroja saavat omistaa alueella pysyvästi asuvat Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion kansalaiset ja paliskunnat sekä Paliskuntain Yhdistys tutkimustarkoituksia varten.

Saamelaisasioin komitean ja saamelaiskomitean ehdotukset

Vuonna 1949 asetettu saamelaisasioin komitea ehdotti mietinnössään (KM 1952:12) mm. erityisen saamelaisalueen perustamista saamelaisten kotipaikkaoikeuden takaamiseksi Ahvenanmaan esimerkin tapaan, saamelaisvaltuustojen perustamista saamelaisalueen kuntiin, saamelaisen määritelmää sekä sanojen lappalainen ja lapin kieli korvaamista sanoilla saamelainen ja saamen kieli. Maakysymyksessä komitea teki ehdotuksen, jonka mukaan valtion maata ei saanut saamelaisalueella luovuttaa omaksi tai vuokralle muille yksityisille kuin saamelaisille. Keskeisimmät ehdotetuista säännöksistä olisi koottu erityiseen saamelaislakiin. Komitean ehdotukset eivät kuitenkaan tuona aikana miltään osin toteutuneet.

Vuonna 1971 asetettu saamelaiskomitea teki mietinnössään vuonna 1973 (KM 1973:46) monin osin samansisältöisiä ehdotuksia kuin saamelaisasiain komitea 21 vuotta aikaisemmin, mutta aika oli jo kypsä sille, että suurin osa saamelaiskomitean ehdotuksista toteutui joko välittömästi tai seuraavien vuosikymmenten aikana. Vuonna 1973 aloitti toimintansa komitean ehdottamana saamelaisparlamenttina saamelaisvaltuuskunta ja asetukseen saamelaisvaltuuskunnasta (284/1973) sisällytettiin saamelaismääritelmä ja säännös saamelaisten kotiseutualueesta. Saamen kieli sai viranomaisissa virallisen kielen aseman vuonna 1991 annetulla lailla saamen kielen käyttämisestä viranomaisissa (516/1991). Saamelaisten maaoikeuksia koskevat ehdotukset eivät kuitenkaan johtaneet lainsäädäntöratkaisuihin. Saamelaisille olisi ehdotuksen mukaan kuulunut vapaa ja maksuton nautintaoikeus kaikkiin saamelaisalueen valtion hallinnassa oleviin maihin, vesiin ja näihin liittyviin luonnonvaroihin. Luonnonvaroja ei olisi saanut ryhtyä hyödyntämään ilman saamelaisparlamentin suostumusta. Kaivoslain mukaisesta kaivoskivennäisten hyödyntämisestä olisi saamelaishallinnolle suoritettu 10 % hyödyntämisestä saatavan puhtaan tuoton arvosta. Saamelaisille olisi lisäksi kussakin kunnassa erotettu vähintään puolet valtion hallinnassa olevista vesistä tai enemmänkin, jos heidän väestömääränsä kunnassa on tätä suurempi.

2.2. Selvitykset vuosina 1990-2005

Kansainvälisen työjärjestön hyväksyttyä vuonna 1989 yleissopimuksen n:o 169 hallitus esitteli sopimuksen eduskunnalle sen mukaisesti kuin ILO:n perussääntö edellytti (HE 306/1990 vp). Hallitus totesi saamelaisten aseman maan ainoana alkuperäiskansana sekä sen, että ILO:n alkuperäiskansasopimus erityisenä ihmisoikeussopimuksena koskee Suomessa vain saamelaisia. Hallitus ehdotti, että yleissopimusta ei ratifioitaisi, koska Suomen lainsäädännön ei voitu katsoa vastaavan yleissopimuksen määräyksiä lähinnä saamelaisten maahan kohdistuvien oikeuksien osalta. Eduskunta hyväksyi hallituksen ehdotuksen, ja sopimus jäi näin ollen tuolloin ratifioimatta.

Tämän jälkeen ratifiointiesteiden poistamismahdollisuuksia on pyritty johdonmukaisesti selvittämään. Seuraavassa esitetään selvitysten ja ehdotusten pääkohdat vuodesta 1990 alkaen. On syytä huomata, että selvitysten kohteena olevat ongelmat ja selvityksille asetetut tavoitteet osaksi ovat keskenään olennaisesti erilaisia.

Saamelaisasiain neuvottelukunnan ehdotus saamelaislaiksi

Saamelaisasiain neuvottelukunnan ehdotukseen saamelaislaiksi 1990:32 sisältyi ehdotus, jonka mukaan saamelaisväestölle saamelaisten kotiseutualueella palautettaisiin oikeuksia heidän vanhastaan asumiinsa ja käyttämiinsä valtionmaina hallittuihin maa- ja vesialueisiin sekä lappalaiselinkeinoihin. Neuvottelukunta ehdotti kotiseutualueen jakamista lappalaiselinkeinojen harjoittamista varten lapinkylien alueisiin. Lapinkylien osakkaina olisivat olleet, paitsi alueella vakituisesti asuvat saamelaiset, myös muut sellaiset henkilöt, jotka harjoittivat lappalaiselinkeinoa pysyvänä elinkeinonaan vähintään toisessa polvessa. Valtion metsämaa sille perustettuina suojelualueineen olisi muodostanut saamelaisyhteismaan, joka olisi jakautunut eri lapinkylien alueille ja kuulunut lapinkylälle omistusoikeudella. Nämä maaoikeuksia koskevat ehdotukset eivät johtaneet lainsäädäntötoimiin.

Saamelaisasiain neuvottelukunnan ehdottamaan saamelaislakiin olisivat sisältyneet myös ehdotukset vaaleilla valittavista saamelaiskäräjistä. Nämä saamelaishallintoa koskevat ehdotukset

johtivat jatkovalmisteluun, jonka tuloksena perustuslakiin kirjattiin säännös saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta ja annettiin laki saamelaiskäräjistä (saamelaiskäräjälaki, 974/1995).

Järjestettäessä näin saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa jätettiin maaoikeuskysymykset lainvalmistelun ulkopuolelle, koska katsottiin, että lainsäädäntöratkaisu edellyttäisi tarkempaa selvitystä maaoikeuksiin liittyvistä kysymyksistä. Oikeusministeriön ja sisäasianministeriön sopimuksen mukaisesti saamelaiskäräjät käynnistikin vuonna 1993 asiaa koskevan selvitystyön.

Kun saamelaislakiehdotuksen valmistelu oli loppuvaiheessaan saamelaisasiain neuvottelukunnassa, eduskunnan perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan (PeVL 3/1990 vp) hallituksen esityksestä poronhoitolaiksi (HE 244/1989 vp), että uusimmassa tieteellisessä tutkimustoiminnassa on esitetty varteenotettavia näkökohtia saamelaisten maahan kohdistuvan omistusoikeuden olemassaolon puolesta. Lausumassa tarkoitettiin vuonna 1989 julkaistua kansainvälistäkin huomiota osakseen saanutta Kaisa Korpijaakon väitöskirjaa "Saamelaisten oikeusasemasta Ruotsi-Suomessa", Helsinki 1989. Tutkimus pohjautui mittavaan 1500-1700-lukujen oikeusoloja valaisevaan asiakirja-aineistoon ja sen kantavana teemana oli, että käsitykselle, jonka mukaan saamelaisilta puuttui omistusoikeus elinkeinoihinsa käyttämiinsä maihin ja vesiin, ei löydy tukea historiasta. Tutkijan mukaan "lappalaiset itse kokivat omistavansa käyttämänsä maat ja vedet, ja virallisesti heidän oikeusasemansa vastasi tämän ajattelutavan sisältöä. Lappalaisten oikeusasema sekä suhteessa toisiin yksityisiin että itse valtiovaltaan vastasi tarkasteluajanjaksolla verotalonpojan oikeutta maahan" (m.t. s. 584).

Vihervuoren selvitys

Kun saamelaisvaltuuskunnan selvitystyö ei edennyt ja kun apulaisoikeuskansleri oli vuoden 1998 lopulla kiirehtänyt mahdollisen saamelaisten maanomistusoikeuden ja ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifiontiedellytysten selvittämistä, oikeusministeriö kutsui toukokuussa 1999 hallintoneuvos, OTT Pekka Vihervuoren selvitysmieheksi Maahan, veteen ja luonnonvaroihin sekä perinteisiin elinkeinoihin liittyvän asiakokonaisuuden selvittämiseksi saamelaisten kotiseutualueella. Toimeksiannon mukaan selvitysmiehen tuli erityisesti rutkia 1) miten kansainväliset sopimukset huomioon ottaen turvataan saamelaisten oikeus oman kulttuurinsa harjoittamiseen perinteisten (luontais-) elinkeinojen osalta saamelaisten kotiseutualueella; 2) miten samalla turvataan muun paikallisen väestön oikeudet (luontais-) elinkeinojen harjoittamiseen yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti; ja 3) onko esitettävissä sellainen saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevien valtion maina hallinnoitujen alueiden käyttöoikeuteen perustuva ratkaisu, että näillä alueilla ei ilman painavaa syytä harjoiteta niiden edellä l ja 2 kohdissa tarkoitettua käyttöä estävää tai sitä häiritsevää toimintaa. Selvitysmiehen työllä ei ollut tarkoitus vaikuttaa saamelaisvaltuuskunnalle vuonna 1993 jätettyyn ja saamelaiskäräjille sittemmin siirtyneeseen maaoikeuksien selvittelytyöhön.

Vihervuoren selvitys valmistui lokakuussa 1999. Selvitykseen sisältyvien säädösehdotusten tarkoituksena oli luoda lainsäädännöllinen vähimmäisratkaisu, jonka varassa Suomi voisi ratifioida ILO:n yleissopimuksen n:o 169. Vihervuoren selvityksen mukaan ILO-sopimuksen 14 artikla ei aina edellytä muodollisen omistusoikeuden antamista alkuperäis- ja heimokansoille heidän perinteisesti asuttamiinsa alueisiin. Muodollinen omistusoikeus valtion metsämaina hallinnoituihin alueisiin on jo pitkään ollut valtiolla. Kysymys saamelaisten kotiseutualueen valtionmaina hallinnoitujen maiden omistusoikeudesta jätettiinkin toimeksiannon edellyttämällä tavalla selvityksen ulkopuolelle.

Selvitysmiehen ehdotusten keskeisenä lähtökohtana oli turvata perinteiseen saamelaiseen kulttuurimuotoon kiinteästi liittyvä saamelaisten poronhoito-oikeus saamelaisten kotiseutualueella ja sen edellytyksenä saamelaisille vahvasti suojattu hallinta- ja käyttöoikeus maahan. Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin yleissäännöstä, joka kieltää huomattavaa haittaa poronhoidolle aiheuttavan maankäytön erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, selvitysmies ehdotti muutettavaksi alueen sitä osaa koskien, joka samalla on saamelaisten kotiseutualuetta. Tällä alueella valtionmaata ei saisi käyttää siten, että siitä aiheutuu vähäistä suurempaa haittaa poronhoidolle. Sama olisi ehdotuksen mukaan voimassa ehdotettavan lainsäädännön voimaantulon jälkeen saamelaisten kotiseutualueen valtionmaasta toiselle luovutetusta tai vuokratusta tai toisen käyttöön muutoin siirtyneestä alueesta.

Valtion maina hallinnoitujen alueiden käytön järjestämiseksi saamelaisten kotiseutualueella ja alueen perinteisten luontaiselinkeinojen häiriöttömän harjoittamisen turvaamiseksi Vihervuori ehdotti muutoksia yli 30 lakiin. Esitys perustui keskeiseltä osin siihen, että saamelaiskäräjien yhteyteen perustettaisiin saamelaisten yhdessä paikallisen väestön kanssa muodostama maanhallintatoimielin eli saamelaisten kotiseutualueen maaoikeusneuvosto. Vihervuoren mukaan maaoikeusneuvosto hallitsisi saamelaisten kotiseutualueen maaoikeusrahastoa ja maaoikeusneuvoston tehtävänä olisi useissa suhteissa valvoa saamelaisten ja muun paikallisen väestön etuja lähinnä valtiolle kuuluvan kiinteän omaisuuden käytössä. Tämä merkitsisi käytännössä toisaalta velvollisuutta kuulla maaoikeusneuvostoa erinäisissä asioissa ja toisaalta neuvoston suostumuksen hankkimista tiettyihin valtion omistajanvallan käyttämistä tarkoittaviin toimenpiteisiin. Maaoikeusrahastolle tuloutettaisiin määräosuus pääasiassa Metsähallitukselle valtion kiinteän omaisuuden luovuttamisesta tai sen käytöstä, muun muassa puun myynnistä tulevista korvauksista ja muista niihin verrattavista suorituksista tietty osa. Tämän lisäksi Vihervuori ehdotti, että maankäyttö- ja luonnonvaroja koskevaan lainsäädäntöön sijoitettaisiin erilaisia käyttöoikeus-, käyttörajoitus- ja käytönsuojasäännöksiä saamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittamisen turvaamiseksi.

Vihervuoren selvitykseen suhtauduttiin lausuntokierroksella ristiriitaisesti. Toisaalta selvityksen ehdotuksia pidettiin liian pitkälle menevinä ja toisaalta riittämättöminä. Monien ehdotusten päälinjauksia pidettiin kuitenkin useissa lausunnoissa oikeansuuntaisina. Varsin yleisen hyväksynnän sai osakseen ehdotus lisätä paikallista päätösvaltaa valtion maiden käyttöön liittyvissä kysymyksissä ja ehdotus rahastoida niiden käytöstä saatavia tuloja paikallisiin tarpeisiin. Ehdotukset eivät saaneet kuitenkaan sellaista tukea, että lainsäädäntöä olisi suoraan voitu valmistella niiden pohjalta. Se, missä määrin ne voitaisiin toteuttaa ja missä määrin niihin tulisi tehdä muutoksia, annettiinkin sitten saamelaistoimikunnan tarkasteltavaksi.

Saamelaistoimikunta

Oikeusministeriö asetti marraskuussa 2000 toimikunnan maaherra Hannele Pokan johdolla selvittämään ja tekemään ehdotus siitä, miten saamelaisten kotiseutualueella valtion mailla voidaan yhtäältä turvata saamelaisen alkuperäiskansan oikeudet ylläpitää ja kehittää kulttuurimuotoaan ja perinteisiä elinkeinojaan ja toisaalta ottaa huomioon paikalliset elinolosuhteet ja niiden kehittämistarpeet. Ehdotuksen tuli täyttää ne vähimmäisehdot, joilla ILO:n alkuperäiskansa-sopimuksen n:o 169 ratifioinnin esteet voidaan poistaa. Toimikunnan tuli, kuten edellä on todettu, erityisesti tarkastella kysymystä siitä, missä määrin Vihervuoren selvityksessä tehdyt ehdotukset voidaan toteuttaa ja missä määrin niihin tulee tehdä muutoksia. Lisäksi toimikunnan tuli ottaa tehtävässään huomioon myös kolttien oikeudet ja niihin liittyvät erityispiirteet.

Toimikunta ehdotti mietinnössään vuonna 2001 (KM 2001:14), että saamelaisten kotiseutualueella Metsähallituksen toimivaltaan kuuluvien keskeisten maankäyttöratkaisujen päättämistä varten perustettaisiin erityinen saamelaisten kotiseutualueen johtokunta. Johtokunnan toimivaltaan ehdotettiin kuuluvaksi Metsähallituksen hallinnassa saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion maiden hallinnon ja käytön periaatteellinen ohjaus siten kuin siitä erikseen säädettäisiin. Valtion maat olisivat pysyneet edelleen valtion omistuksessa ja Metsähallituksen hallinnassa, mutta maiden käyttöä koskevista periaatteellisista ratkaisuista olisi päättänyt uudenlainen yhteishallintoelin, jossa olisi saamelaiskäräjien ja muun paikallisen väestön edustus. Metsähallituksen Ylä-Lapin luonnonhoitoalueesta olisi muodostettu saamelaisten kotiseutualueen rajausta vastaava Metsähallituksen saamelaisten kotiseutualueen luonnonhoitoalue, jonka johtokuntana uusi elin säädettävien asioiden osalta olisi toiminut. Luonnonhoitoalue olisi hoitanut normaalisti kaikki Metsähallituksen liiketoiminnot, viran­omaistehtävät ja yhteiskunnalliset toiminnot. Työntekijät ja virkamiehet olisivat pysyneet edelleen Metsähallituksen palveluksessa.

Toimikunnan mukaan uuden hallintomallin kehittämisen keskeinen peruste olisi ollut saamelaisen alkuperäiskansan oikeuksien turvaaminen perustuslain ja ILO:n sopimuksen nro 169 edellyttämälle tavalla. Päätöksentekovaltuuksia ei ehdotettu kanavoitavaksi yksinomaan saamelaisille, sillä toimikunta katsoi ehdotettavan päätösvallan neuvottelukunnan kautta riittäväksi perustuslain ja ILOrn sopimuksen kannalta, kun otetaan huomioon alueen historia., maankäyttö, väestösuhteet sekä käytännössä ja lainsäädännössä pitkään vallinnut valtionhallinnan muoto. Toimeksiantonsa mukaisesti toimikunta pyrki löytämään ratkaisun, jossa paikalliset olosuhteet ja saamelaisalueen kuntien erilaisuus voitaisiin ottaa hyvin huomioon. Paikallisen näkemyksen lisäämiseksi toimikunta ehdotti, että perustettava johtokunta asettaisi kuntakohtaisia neuvottelukuntia, jotka toimisivat samaan tapaan kuin olemassa olevat kuntakohtaiset yhteistyöryhmät. Neuvottelukunnissa tulisi olla tasapuolisesti eri elinkeinoja ja eri intressejä edustavan paikallisen väestön edustus. Saamelais-käräjälaissa tarkoitettu yleinen neuvotteluvelvollisuus jäisi edelleen voimaan.

Toimikunta ehdotti johtokuntaan 11 jäsentä. Siinä olisivat olleet edustettuina sekä saamelaiset, mukaan lukien kolttien edustaja, että muut paikalliset asukkaat. Saamelaisten edustajat olisi nimennyt saamelaiskäräjät (yhteensä 5 jäsentä ja heille varajäsenet) ja muiden paikallisten tahojen edustajat saamelaisten kotiseutualueen kunnat (yhteensä 5 jäsentä ja heille varajäsenet). Jokainen kunta olisi nimennyt oman jäsenensä, Inarin kunta kuitenkin 2 jäsentä. Perusteena ehdotetulle muiden kuntien edustusta suuremmalle edustukselle oli Inarin kunnan suurempi väestömäärä sekä luonnonvarojen, erityisesti metsätalouden suuri merkitys kunnalle. Valtioneuvosto olisi nimennyt johtokunnalle puheenjohtajan saamelaiskäräjiä ja kuntia kuultuaan. Johtokunta olisi valinnut vara­puheenjohtajan keskuudestaan. Se olisi ollut maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön tulosohjauksessa ja maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla.

Toimikunnan ehdotuksen mukaan johtokunnan tehtävänä olisi ollut päättää luonnon­varasuunnitelman hyväksymisestä ja sen muuttamisesta sekä suunnitelman seurannasta; ja siihen sisältyen tarkemmin mm. hakkuusuunnitteesta ja metsätalouden periaatteista, maan myynnin ja oston periaatteista, luonnonsuojelualueiden ja erämaa-alueiden hoito- ja käyttösuunnitelmien hyväksymisestä sekä näiden ja valtion retkeilyalueiden järjestyssääntöjen hyväksymisestä, moottorikelkkareittien ja -urien hyväksymisestä, ja eräiden maastoliikennelupien, metsästyslupien ja kalastuslupien myöntämisen periaatteista sekä tuen myöntämisestä saamelaisten perinteisten luontaiselinkeinojen ja muiden elinkeinojen tukemiseen. Toimikunnan ehdotukseen sisältyi säännös siitä, että valtioneuvosto voisi kuitenkin ottaa asian ratkaistavakseen tai ratkaista asian yleisen edun sitä vaatiessa toisin kuin johtokunta olisi tehnyt.

Toimikunnan ehdotukseen liittyi useita eriäviä mielipiteitä, eikä ehdotus siksi ollut sellaisenaan toteuttamiskelpoinen. Toimikunnan jäsenistä saamelaistahojen edustajat muodostivat yhteisen näkemyksen vastustaen ehdotusta kokonaisuudessaan.

Toimikunnan ehdotusten saama lausuntopalaute oli varsin ristiriitainen. Osa lausunnonantajista piti ehdotusta oikeansuuntaisena ja kehittämiskelpoisena pohjana jatkotyölle, kun taas osa katsoi, ettei ehdotusta tulisi toteuttaa. Perusteena vastustavalle kannalle esitettiin yhtäältä ehdotuksen riittämättömyys ILO:n sopimuksen tavoitteiden ja saamelaiskulttuurin suojaamisen kannalta, ja toisaalta yhdenvertaisuusperiaatteen ja omaisuudensuojan loukkaaminen muun väestön näkökulmasta.

Wirilanderin selvitys

Oikeusministeriö kutsui marraskuussa 2000 selvitysmieheksi OTT Juhani Wirilanderin. Hänen teh­tävänään oli laatia oikeudellinen arvio siihenastisten selvitysten kiinteistöoikeudellisesta merkityksestä maanomistusoloihin saamelaisten kotiseutualueella. Arviota tehtäessä tuli ottaa muun ohella huomioon kolttien oikeusasema ja heitä koskeva erityislainsäädäntö samoin kuin tarpeellisin osin saamelaisten kotiseutualueen isojakotoimituksista ja vesipiirirajankäynneistä korkeimpaan oikeuteen tehdyt valitukset ja niihin annetut ratkaisut. Tehtävä ei siis tähdännyt lainsäädännön uudistamiseen eikä ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifiointiedellytysten selvittämiseen. Wirilander luovutti selvityksensä oikeusministeriölle 8.8.2001.

Wirilander totesi, että kattavaa näyttöä ei ole siitä, että kolttakylä olisi omistanut alueensa, mutta kolttakylän arkistossa on sen sijaan asiakirjoja, jotka antavat aiheen lähteä siitä, että kylällä on katsottu olleen omistusoikeus tiettyihin erityiseen käyttöön otettuihin alueisiin kuten lohenpyyntipaikkoihin. Kun Petsamon koltat asutettiin siirtoväkenä Inariin, Suonikylän koltat Sevettijärvelle ja muut koltat Nellimöön, on kolttien oikeus näihin alueisiin määräytynyt ensin kolttien asutuslainsäädännön ja sen jälkeen kolttalainsäädännön pohjalta.

Keski- ja Länsi-Lapissa, entisillä Kemin ja Tornion lapinmailla, on niinikään ollut saamelaiskyliä, lapinkyliä. Niillä on ollut kiinteät rajansa toisiinsa nähden ja rajoja on valvottu. Lapinkylien johdossa on ollut kylän nimismies ja on mahdollista, joskaan siitä ei ole yhtä selkeää näyttöä kuin kolttien kyläkokouksen, norrazin osalta, että lapinkylissä on toiminut norrazia vastaavana elimenä kotakäräjät Lapin nimismiehellä on vielä 1700-luvun jälkipuoliskolla ollut yhdessä kahden lautamiehen kanssa tuomiovaltaa mm. Strömstadissa vuonna 1751 solmitun rajasopimuksen lappalaispöytäkirjan tarkoittamissa asioissa.

Ei ole riidatonta näyttöä siitä, että lapinkylä olisi omistanut alueensa. Näyttöä on Wirilanderin mukaan sen sijaan siitä, että kylään kuuluneilla perheillä on ollut kolttien tapaan kesäpaikkansa ja talvipaikkansa, ja myös siitä, että kylän osakkailla on ollut joko yksin tai yhdessä toisten kanssa nykyiseen omistajanhallintaan rinnastuva oikeus eli omistusoikeus veromaihinsa, joita ovat olleet kalavedet, pyyntipaikat, laidunmaat ja muut erityiseen käyttöön otetut alueet.

Wirilander korosti, että kruunun ote Lapista alkoi voimistua 1500-luvulta lähtien ja sitä vauhditti Tanskan ja Venäjän kanssa virinnyt kilpailu noista alueista. 1600-luvulta lähtien kruunun intressissä oli saada Lappiin uudisasukkaita ja kruunun tätä tarkoittavat toimenpiteet olivat omiaan vahvistamaan käsitystä kruunun määräysvallasta noilla pohjoisilla alueilla. Tässä vaiheessa kruunulla ei vielä ollut välitöntä intressiä noiden alueiden omakohtaiseen käyttöön. Uudisasutuksen edistämisen ohella kruunun intressissä oli suojata perinteisiä lapin elinkeinoja, metsästystä,

kalastusta ja poronhoitoa harjoittavien saamelaisten mahdollisuuksia elinkeinojensa harjoittamiseen, koska kruunu kantoi saamelaisilta veroja, joiden saanti riippui elinkeinon harjoittajan pysymisestä valtakunnassa ja näiden elinkeinojen tuotoista. Tilanne muuttui 1700-luvulla. Vuoden 1749 asetus Lapin uudisasutuksesta enteili jo muuttuvaa suhtautumista Lapin elinkeinojen harjoittamisen ja uudisasutuksen väliseen suhteeseen. Merkkinä kruunun heränneestä kiinnostuksesta omistajan käyttövallan käyttämiseen laajoilla metsäalueilla oli vuoden 1793 metsäasetuksen säännös, joka koski puutavaran ja tervan myyntiä kruunun metsistä kruunun lukuun.

Rinnan tämän kehityksen kanssa monet lapinelinkeinoja harjoittaneista saamelaisista päättivät ryhtyä uudisasukkaiksi turvatakseen asemansa jatkossa. 1800-luvulla kruunun ote Lapista edelleen vahvistui ja kruunun mahdollisuus saada tuloja metsätaloudesta alkoi tunkeutua uudisasutuspyrkimysten edelle. 1800-luvun lopulla saman vuosisadan puolivälissä perustetun metsähallinnon asema Lapissa oli jo vahva. Vuoden 1925 isojakolakia säädettäessä Enontekiöllä, Inarissa ja Utsjoella ei enää edellytetty olevan muunlaista maata kuin taloihin ja kruununmetsätorppiin kuuluvaa maata sekä valtion metsämaata. Tämän kehityksen tuloksena tilanne on nyt sellainen, että maarekisterin mukaan valtion metsämaata on 88,35 % Enontekiön alueesta, 90,32 % Inarin alueesta ja 94,75 % Utsjoen alueesta.

Wirilander piti selvitystään lähinnä perusteltuna lausuntona saamelaisalueen ja kolttien maanomistusoloista. Hän katsoi, että kunnollisen tutkimuksen suorittaminen tuosta aiheesta edellyttäisi alkulähteisiin perustuvaa tutkimusta, joka jo luonteensa vuoksi kestäisi huomattavasti pidemmän ajan kuin mikä hänellä oli ollut käytettävissä.

Luonnos hallituksen esitykseksi 18.6.2002

Oikeusministeriössä jatkettiin virkatyönä lainvalmistelua saamelaistoimikunnan mietinnössään ehdottaman johtokunta-mallin kehittämiseksi tarkoituksenmukaiseksi ja toimintakykyiseksi. Toimikunnan ehdotusta muokattiin lausuntopalautteen sekä hallituksen sisäisten neuvottelujen ja saamelaiskäräjien kanssa käytyjen neuvottelujen perusteella. Ehdotus laadittiin hallituksen esityksen muotoon (luonnos 18.6.2002). Keskeistä oli muun ohella johtokuntaehdotuksen muuttuminen lausuntoja antavaksi neuvottelukunnaksi. Ratkaisussa pyrittiin siihen, että päätöksenteko kohdistuisi yksinomaan valtion alueiden periaatteellisiin hallinnointikysymyksiin, eikä sillä siten olisi vaikutusta yksityisten oikeuksiin sen enempää kuin kunnalliseen itsehallintoonkaan.

Ehdotus lähetettiin laajalle lausuntokierrokselle. Lausunnoissa esitetyt ristiriitaiset käsitykset maanomistuskysymyksen vaikutuksesta maankäytön hallinnon järjestämiseen lainsäädännöllä johtivat siihen, että lakiehdotusta ei voitu antaa eduskunnalle tavoitteen mukaisesti vuonna 2002. Myös saamelaiskäräjät vastusti ehdotusta.

Saamelaiskäräjien maanomistustyöryhmän selvitys

Saamelaiskäräjät julkisti syyskuussa 2002 asettamansa maanomistustyöryhmän sille luovuttaman selvitystyön raportin (Maanomistustyöryhmän selvitys saamelaisten kotiseutualueen maakysymyksessä, I osamietintö, Valtion metsämaa, suojelualueet ja yleiset vesialueet). Raportissa valtion maanomistus kyseenalaistettiin ja tästä lähtökohdasta tehtiin lukuisia ehdotuksia lainsäädännöllisiksi uudistuksiksi: valtion metsämaan, suojelualueiden ja yleisten vesialueiden kiinteistöluonne tulisi poistaa, Metsähallituksen tuottovelvoite tulisi poistaa saamelaisten kotiseutualueen osalta ja saamelaiskulttuurin turvaamisvelvoite tulisi siirtää Metsähallituksesta annetusta asetuksesta Metsähallituksesta annettuun lakiin.

Viimeksi mainittu ehdotus on toteutunut annettaessa 30.12.2004 laki Metsähallituksesta (1378/2004). Muilta osin maanomistustyöryhmän ehdotukset eivät ole johtaneet toimenpiteisiin hallituksen taholla.

Maanomistustyöryhmän tieteellisenä asiantuntijana toiminut OTT Kaisa Korpijaakko-Labba on sittemmin Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen vuosikirjassa Oikeustiede, Jurisprudentia, XXXVI 2003, julkaistussa artikkelissa "Valtionmaat Suomen kiinteistöjärjestelmässä - erityisesti silmällä pitäen saamelaisten maaoikeusasiaa" (s. 299-350) kehitellyt edelleen työryhmän raporttiin sisältyvää kiinteistöoikeudellista tarkasteluaan.

Lapin maaoikeustutkimus

Hallitus käsitteli iltakoulussaan 22.5.2002 saamelaisasioita ja piti tohtori Wirilanderin ehdotukseen yhtyen tärkeänä suorituttaa puolueeton arkistolähteisiin perustuva selvitys asutus-, väestö- ja maankäyttöhistoriasta sekä maanomistusoloista 1700-luvun puolivälistä 1900-luvun alkuun entisten Kemin ja Tornion Lappien alueella. Oikeusministeriö kilpailutti tutkimushankkeen, mutta määräaikaan mennessä vain yksi tarjous tehtiin. Päätöksellään 20.12.2002 oikeusministeriö hyväksyi Oulun ja Lapin yliopistojen yhteisen tutkimusryhmän tekemän tarjouksen ja tutkimustyö aloitettiin. Alun perin tutkimuksen oli määrä olla valmis vuoden 2004 loppuun mennessä. Tutkimusryhmä sai kuitenkin lisäaikaa tutkimuksen viimeistelyä ja tekniseen painokuntoon saattamista varten siten, että tutkimusraportit voitaisiin julkaista syyskuussa 2005. Toistaiseksi tutkimus ei kuitenkaan vielä ole valmistunut.

3. Asian ratkaisemisessa huomioon otettavia seikkoja

3.1. Saamelaisten asema perustuslaissa

Saamelaisten perusoikeuksista alkuperäiskansana ja heidän kulttuuri-itsehallinnostaan säädettiin perustuslain tasolla hallitusmuodossa vuonna 1995. Nämä säännökset siirrettiin asiallisesti sellaisenaan vuonna 2000 voimaan tulleeseen uuteen perustuslakiin (731/1999). Saamelaisten asemaa turvaavat perustuslaissa sen perusoikeuksia koskevat toisen luvun säännös saamelaisten oikeudesta alkuperäiskansana omaan kieleen ja kulttuuriin (17 §:n. 3 momentti) ja tähän säännökseen läheisesti liittyvä säännös saamelaisten omaa kieltään ja kulttuuriaan koskevasta itsehallinnosta saamelaisten kotiseutualueella (121 §:n 4 momentti).

Saamelaisia koskeva perusoikeussäännös

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan "Saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää oma kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla."

Perustuslain 17 §:n 3 momentin kielellisiä ja kulttuuria oikeuksia koskevat säännökset kuuluvat perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen (6 §) kokonaisuuteen. Momentin alkuosa sisältää muiden kuin suomen- ja ruotsinkielisten väestöryhmien yhteisöllisen oikeuden ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Säännöksen tarkoituksena on edistää tosiasiallisen tasa-arvon toteutumista tarvittaessa positiivisin erityistoimenpitein. Säännöksellä pyritään sen valmistelutöiden mukaan saamelaisten alkuperäiskansan omaperäisen kulttuurin säilymiseen (HE 309/1993 s. 17, 25 ja 42-43).

Perusoikeussäännöksen maininta saamelaisista alkuperäiskansana antaa säännökselle vähemmistön oikeuksien suojaamisessa merkityssisällön, joka kattaa myös alkuperäiskansoja koskevat kansainväliset ihmisoikeusasiakirjat. Juuri alkuperäiskansojen tapauksessa oikeus kulttuuriin saa laajemman merkityssisällön, jossa asianmukaisella tavalla kunnioitetaan alkuperäiskansoille tyypillistä läheistä ja perinteistä suhdetta ryhmän elämäntapaan, perinteisiin elinkeinoihin ja tietyn alueen maihin ja luonnonvaroihin. Saamelainen kulttuurimuoto on syntynyt nykyisten Norjan, Ruotsin ja Suomen pohjoisosien ja vuoristoalueiden sekä Venäjän luoteiskolkan erityisten luonnonolosuhteiden pohjalta siten, että alueen elolliset ja elottomat luonnonvarat ovat määränneet saamelaisten elinkeinojen ja yhteisöllisen elämän kehityksen.

Saamelaisten perustuslaillinen asema maan ainoana alkuperäiskansana saa sisältönsä kansainvälisistä sopimuksista ilmenevistä oikeuksista. Alkuperäiskansojen oikeusaseman sääntelyssä on keskeistä koko kulttuurimuodon suojaaminen. Siten säännöksen turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoon lasketaan kuuluvaksi saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys (HE 309/1993 s. 65 ja PeVL 3/1990 vp ja 8/1993 vp ).

Perustuslain 22 § sisältää julkiselle vallalle asetetun velvoitteen toteuttaa perusoikeuksia. Saamelaisten kielellisiä ja kulttuurisia perusoikeuksia koskeva 17 §:n 3 momentin säännös yhdessä 22 §:n kanssa velvoittaa julkista valtaa sallimaan ja tukemaan edellisessä säännöksessä tarkoitettujen ryhmien oman kielen ja kulttuurin kehittämistä. Säännös tarjoaa myös valtiosääntöoikeudellisen perustan siinä tarkoitettujen ryhmien elinolosuhteiden kehittämiselle niiden omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen.

Saamelaisten itsehallinto

Saamelaisia koskevaan perusoikeussäännökseen liittyy läheisesti saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskeva säännös. Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan "Saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään." Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta on säädetty saamelaiskäräjälaissa.

Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevalla lainsäädännöllisellä uudistuksella oli valmistelutöiden mukaan tarkoitus turvata saamelaisten oikeus muihin väestöryhmiin nähden yhdenvertaiseen kohteluun hallinnossa etnisen kulttuuri-itsehallinnon perustalta. Kyseiseen etno-poliittiseen itsehallintomalliin päädyttiin Suomessa, koska muualla eräiden alkuperäiskansojen itsehallintomallina käytetty pelkkä maahan kohdistuva omistusoikeus ei turvaa näille kansoille poliittisia, kulttuurisia eikä sosiaalisia oikeuksia eikä omistetun alueen ulkopuolella aina edes käyttöoikeuksia perinteisten elinkeinojen harjoittamiseksi. Eräissä muissa maissa käytetty alkuperäiskansan alueellinen itsehallintomalli turvaa alkuperäiskansan itsehallinnon alueilla, jossa kansa on enemmistönä, yhtäläisten kaikille kuuluvien oikeuksien perustalta. Kun saamelaiset ovat kotiseutualueellaan noin kolmanneksen suuruisena vähemmistönä, ei alueellinen, enemmistöpäätöksiin nojautuva itsehallintomalli turvaa saamelaisten itsehallintoa (HE 248/1994 vp s. l, 15-16).

Suomessa saamelaisten itsemääräämisoikeutta esitettiin kehitettäväksi emo-poliirtisin ratkaisuin siihen liittyvien erityisten oikeuksin perustalta perustuslain ja lain tasoisin säännöksin lähinnä saamelaisten kotiseutualueella. Saamelaisten itsehallinnon kieltä ja kulttuuria koskevalla perustuslain säännöksellä tehtiin mahdolliseksi se, että tulevassa lainsäädännössä näitä asioita voidaan ottaa kuntien ja valtion hallintoa koskevaan lainsäädäntöön saamelaisten kotiseutualueella tai että näitä tehtäviä siirretään kuntien ja valtion hallinnosta saamelaishallinnolle. Kulttuuri-

itsehallintoa koskevan perustuslain säännöksen tarkoituksena on ollut juuri se, että lainsäädännössä määrätään saamelaisten omaa kieltäjä kulttuuria koskevissa asioissa toimielimet, toimivaltarajat ja tehtävät saamelaishallinnolle, kunnalliselle itsehallinnolle ja valtion hallinnolle. Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto on tarkoitettu dynaamiseksi ja saamelaisten itsenä kehitettäväksi sekä hoidettavaksi valtion varoin (HE 248/1994 vp s. 16, 20). Saamelaiskäräjille saamelaisten kulttuuri-itsehallintoelimenä on tarkoitettu antaa perustuslaissa tarkoitetuissa asioissa kunnalliseen itsehallintoon rinnastettava asema (HE 190/1995 vp s.l).

Kulttuuri-itsehallinto vaikuttaisi saamelaisten asemaan luomalla edellytykset parantaa saamelaisten asemaa kunnallisessa itsehallinnossa, valtion hallinnossa ja erityisessä saamelaishallinnossa sitä mukaa, kun itsehallintoa ja sen mukaisia hallintoratkaisuja kehitetään lainsäädännössä. Säännös luo samalla valtiolle velvollisuuden toimia lainsäädännössä saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon toteutumiseksi. Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten tultua hyväksytyiksi saamelaisten itsehallinto on tullut kansainvälisten ihmisoikeussopimusten piiriin. Järjestelmän myöhemmät heikennykset voisivat siten merkitä kansainvälisoikeudellista rikkomusta (HE 248/1994vps.21).

Hyväksyessään ensimmäisen kerran hallituksen esitykseen sisältyneet lakiehdotukset saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten ottamisesta Suomen Hallitusmuotoon ja muun lainsäädännön eduskunta edellytti sivistysvaliokunnan lausuntoon viitaten vastauksessaan hallitukselle hallituksen selvittävän, miten voitaisiin saamelaiskäräjien yhteiskunnallisia vaikuttamismahdollisuuksia edelleen kehittää ja turvata Saamelaiskäräjille riittävät voimavarat tehtäviensä hoitamiseksi (EV 14.2.1995 - HE 248/1994 vp).

3.2. Saamelaiset ja ILO.n alkuperäiskansasopimus 169

Kansainvälisen työjärjestön 1989 hyväksymän itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen n:o 169 tarkoituksena on turvata alkuperäis- ja heimokansoille muihin väestöryhmiin nähden yhdenvertainen kohtelu sekä estää näiden kielten ja kulttuurien kuoleminen. Yhdenvertaisen kohtelun turvaamisen lisäksi yleissopimus edellyttää valtioiden ryhtyvän erityistoimiin näiden kansojen kulttuurin ja kielen sekä sosiaalisen ja taloudellisen aseman turvaamiseksi. Suomessa ILO.n alkuperäiskansasopimuksen tarkoittama alkuperäiskansa on saamelaiset.

Suomi ei ole ratifioinut ILOrn alkuperäiskansasopimusta 169, koska lainsäädäntömme ei vastaa sopimuksen määräyksiä erityisesti saamelaisten maahan, veteen ja luonnonvaroihin kohdistuvien oikeuksien osalta. Eduskunnan sosiaalivaliokunnan mielestä ratifiointiedellytykset tuli kuitenkin luoda ja sopimusta tuli pyrkiä noudattamaan lainsäädännössä ja hallinnossa jo ennen sen ratifioimista. Sosiaalivaliokunta kiirehti saamelaisten asemaa, elinkeinoja ja kielen turvaamista koskevan lainsäädännön valmistelua (SoVL 11/1990 vp).

Hyväksyessään ensimmäisen kerran (14.2.1995) hallituksen esitykseen saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten ottamisesta Suomen Hallitusmuotoon ja muun lainsäädännön (HE 248/1994 vp) sisältyneet lakiehdotukset eduskunta edellytti vastauksessaan hallitukselle, että hallitus mitä pikemmin laatii selvityksen siitä, millä tavoin ja millaisin käytännön vaikutuksen esteet ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifioimiselle ovat poistettavissa. Eduskunta edellytti perustuslakivaliokunnan saavan selvityksen välittömästi käsiteltäväkseen.

Työministeriö ja oikeusministeriö antoivatkin huhtikuussa 1996, kuultuaan saamelaisvaltuuskuntaa ja ILO-neuvottelukunnan sopimusjaostoa, yhteisen asiaa koskevan selvityksen. Siinä todettiin, että

ratifiointi ei vielä ollut mahdollista, vaan edellytti maahan ja luonnonvarojen käyttöön liittyviä oikeuksia koskevia lainsäädäntötoimia. Ministeriöt eivät ottaneet kantaa siihen, millaisia lainsäädäntötoimia tarvittiin, vaan ilmoittivat odottavansa saamelaiskäräjillä vireillä olleen selvitystyön valmistumista. Ministeriöt katsoivat, että hallituksen tuli tukea selvitystyötä myös aineellisesti ja kiirehtivät selvitystyön valmistumista. Erityisiä määrärahoja selvitystyöhön ei kuitenkaan ole voitu myöntää. Selvitystyön ensimmäinen osamietintö on valmistunut vuonna 2002.

3.3. Saamelaisten perinteiset elinkeinot perustuslakivaliokunnan käytännössä

Perustuslakivaliokunta on vuodesta 1978 lähtien kiinnittänyt huomiota saamelaisten maankäytön ja perinteisten elinkeinojen harjoittamisoikeuden turvaamiseen. Turvaamisen lähtökohtana on eräissä tapauksissa ollut perustuslain omaisuudensuojaa nauttiva oikeus, jota samalla turvaa kansainvälisen sopimuksen mukainen määräys. Tämä on koskenut muun ohella pääasiassa luontaistaloudesta elävän maattoman saamelaisväestön nautintaan perustuvaa kalastusoikeutta asumissaan kunnissa (PeVL 7/1978 vp).

Kansainvälisen sopimuksen mukaiset oikeudet ovat myös olleet ehdoton este sille, että kyseisten saamelaisten aseman huomioon ottaminen voitaisiin sivuuttaa lainsäädännössä. Kun hallituksen esityksessä kalastuskain muuttamiseksi ei oltu otettu huomioon kyseisen saamelaisväestön kalastusoikeutta, perustuslakivaliokunta viitaten ILO:n alkuperäiskansasopimukseen totesi, että kyseistä muutosta ei pidä kuitenkaan toteuttaa edes perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 30/1993 vp).

Usein saamelaisten asema ei ole omaisuudensuojan kannalta ollut riittävän selvä. Poronhoitolakia säädettäessä perustuslakivaliokunta totesi, että saamelaisten oikeuksia ei ole käsitelty lakiehdotuksen yhteydessä, koska niistä on toisaalla vireillä selvitys. Samalla perustuslakivaliokunta kuitenkin kiinnitti huomiota myös Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden sellaisiin määräyksiin, jotka velvoittavat sopimusvaltiota ryhtymään joihinkin toimenpiteisiin vähemmistöjen aseman parantamiseksi. Esimerkiksi ILO.n alkuperäiskansoja koskeva yleissopimus edellytti muun muassa erityistoimenpiteitä, milloin alkuperäiskansan kulttuurin ym. suojaaminen niitä vaatii. Valiokunta korosti lisäksi poronhoidon merkitystä saamelaisten kulttuurimuodon osana, kiirehti saamelaislain valmistelua ja poronhoitolain saattamista sen mukaiseksi (PeVL 3/1990 vp).

Saamelaisten poronhoito-oikeuden osalta perustuslakivaliokunta on toisinaan perustanut käsityksensä pelkästään valtiosääntöoikeuteen. Suomen liitynnän yhteydessä Euroopan talousalueeseen hallituksen esitykseen sisältyi muutos, jonka mukaan poronhoitolaista poistettaisiin kansalaisuusrajoirus, minkä jälkeen Suomessa pysyvästi asuvat ETA-valtioiden kansalaiset saisivat omistaa poroja samoin edellytyksin kuin Suomen kansalaiset. Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että saamelaisia etnisenä ryhmänä ja siten kansalaisuudesta riippumatta voi koskea saamelaisvaltuuskunnan samassa yhteydessä esittämä erityiskohtelu, jolla saamelaisille turvataan etuoikeus poronhoidon harjoittamiseen kotiseutualueellaan. Valiokunta katsoi, että tämä tavoite, etenkin kun otetaan huomioon asiaan liittyvät kansainväliset sopimukset kuten ILO:n alkuperäiskansasopimus ja poronhoidon tärkeys saamelaisten kulttuurimuodon osana, on katsottava sellaiseksi erityisperusteeksi, jonka vuoksi ehdotuksen käsittelylle ei ole hallitusmuodosta johtuvia esteitä. Valiokunta totesi lisäksi, että saamelaisvaltuuskunnan ehdotuksen se osa, joka takaa lain voimaantulohetkellä saamelaisten kotiseutualueella pysyvästi asuvien muidenkin poroja omistavien henkilöiden hyväksi tulevan oikeuden porojen omistukseen, olevan perusoikeusjärjestelmästämme johtuva välttämätön siirtymävaiheen järjestely, joka ei muuta sääntelyn päätarkoituksena olevaa saamelaisten erityiskohtelun turvaamista tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 8/1993 vp).

Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevasta lainsäädännöllisestä esityksestä antamassaan mietinnössä perustuslakivaliokunta toisaalta katsoi, että saamelaisten kulttuuri tulee ymmärtää perusoikeusuudistuksen tapaan kulttuurimuodoksi, joka sisältää siten saamelaisten perinteiset elinkeinot. Toisaalta taas saamelaisten itsehallintoa turvaava lainsäädäntö ei sellaisenaan muuta nykyisiä lainsäädäntöjärjestelyjä siitä, ketkä saavat harjoittaa perinteisiä elinkeinoja saamelaisalueella. Mahdolliset muutokset näissä suhteissa voidaan saada aikaan vain muuttamalla voimassa olevia lakeja poronhoidon, metsästyksen ja kalastuksen osalta. Asiaan vaikuttaa myös se, että Suomen EU:n jäsenyyteen liittyvän saamelaispöytäkirjan nro 3 mukaan EU:n jäsenyys ei estä myöntämästä saamelaisille perinteisillä saamelaisalueilla yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen, kun taas muiden perinteisiin elinkeinoihin liittyvien yksinoikeuksien myöntäminen saamelaisille edellyttää EU:n toimielinten suostumusta (PeVM 17/1994 vp).

3.4. Saamelaisten alkuperäiskansa-asema Euroopan unionin yhteydessä

Suomen liittymisasiakirjaan Euroopan unioniin liittyy saamelaisväestön erityisasemaa koskeva pöytäkirja nro 3. Asiaa koskevan hallituksen esityksen mukaisesti pöytäkirjan lähtökohtana on saamelaisten asema alkuperäiskansana. Saamelaispöytäkirjassa sopimusvaltiot tunnustavat Ruotsilla ja Suomella kansallisen ja kansainvälisen oikeuden nojalla olevat velvoitteet ja sitoumukset saamelaisiin nähden. Sopimusvaltiot ottavat huomioon erityisesti, että Ruotsi ja Suomi ovat sitoutuneet saamelaisten elinkeinojen, kielen, kulttuurin ja elämäntavan säilyttämiseen ja kehittämiseen. Sopimusvaltiot myös katsovat, että perinteinen saamelaiskulttuuri ja saamelaiselinkeinot ovat riippuvaisia luontaiselinkeinoista kuten poronhoidosta saamelaisten perinteisillä alueilla. Saamelaispöytäkirjan l artiklassa määrätään, että saamelaisväestölle voidaan EY:n perustamissopimuksen määräysten estämättä myöntää perinteisillä saamelaisalueilla yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen. Pöytäkirjan 2 artiklan mukaan pöytäkirjaa voidaan laajentaa koskemaan muitakin perinteisiin saamelaiselinkeinoihin liittyviä saamelaisten yksinoikeuksia niiden vastaisen kehityksen huomioon ottamiseksi. Neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta sekä Euroopan parlamenttia ja alueiden komiteaa kuultuaan tehdä tarvittavat muutokset pöytäkirjaan.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan liittymissopimusta koskevan lausunnon mukaan saamelaispöytäkirjan l artikla heijastaa Suomen, Norjan ja Ruotsin kansallisten lainsäädäntöjen eroja. Norjassa ja Ruotsissa saamelaisväestön yksinoikeus poronhoitoon on nykyisin suojattu lailla, Suomessa sen sijaan ei. Perustuslakivaliokunnan mukaan EUrn jäsenyys ei estä Norjan ja Ruotsin kaltaisen poronhoitolainsäädännön aikaansaamista Suomessa. Tällainen uudistus voidaan toteuttaa kansallisesti Suomessa ja siis ilman EUrn toimielinten suostumusta, koska se ei vaadi kyseisen pöytäkirjan muuttamista. Sen sijaan 2 artiklassa tarkoitettujen muunlaisten yksinoikeuksien toteuttaminen vaatii kaikkien sopimuspuolten suostumusta tämän artiklan mukaista menettelyä noudattaen (PeVL 14/1994 vp).

Saamelaisille voidaan etnisenä ryhmänä myöntää perinteisillä saamelaisalueilla poronhoitoon liittyviä yksinoikeuksia EUrn lainsäädännön ja Suomen perustuslain estämättä. Asiaa ei ole vielä järjestetty poronhoitolain muutoksin.

Euroopan unionin parlamentin arktisten alueiden maataloutta koskevan uuden strategian päätöslauselma korosti, että saamelaiskulttuuria ja poronhoitoa voidaan kehittää saamelaisten omilla ehdoilla yhteisön tuella, ehdotti erityistukia poronhoidon investointeihin ja piti tärkeänä, että ihmisiä kannustetaan jäämään asuinsijoilleen ja että se tehdään heille mahdolliseksi" (A4-0073/99).

3.5. Kansainvälisten valvontaelinten arvioita

Monet sopimusten valvontaelimet ovat erilaisissa määräaikaisraporteissaan tai muissa lausumissaan myös kiinnittäneet huomiota saamelaisten aseman lainsäädännöllisen järjestämisen keskeneräisyyteen Suomessa. YK:n ihmisoikeuskomitea huomioi vuonna 1998 Suomen määräaikaisraportin johdosta antamissaan suosituksissa, että saamelaisten maaoikeuksia koskevaa kysymystä ole ratkaistu. Viimeksi komitea on kiinnittänyt asiaan huomiota vuonna 2004. Rotusyrjintäkomitea on Suomen määräaikaisraporttien johdosta vuodesta 1996 alkaen säännöllisesti, viimeksi vuorina 2003, kiinnittänyt huomiota saamelaisten maaoikeuksien järjestämättömyyteen ja kiirehtinyt ILO.n alkuperäiskansasopimuksen ratifiointia. Myös TSS-komitea kehotti vuonna 2000 Suomea saattamaan päätökseen saamelaisväestöä koskevan lainsäädännön muuttamisen, jotta se voisi ratifioida ILO:n alkuperäiskansasopimuksen nro 169. Saamelaisten maanomistuskysymyksen ratkaisua komitea suositteli ensisijaisen tärkeänä asiana.

Suomi on antanut kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen noudattamisesta ensimmäisen määräaikaisraporttinsa vuonna 1999. Neuvoa-antava komitea on hyväksynyt raporttiin ja tekemäänsä maavierailuun pohjautuvat päätelmänsä ja suosituksensa syyskuussa 2000. Komitea suosittelee muun muassa saamelaisten maaoikeuksia koskevan kiistan pikaista ratkaisemista ottaen huomioon muun muassa tohtori Vihervuoren tekemät ehdotukset. Ministerikomitea yhtyi marraskuussa 2001 neuvoa-antavan komitean suosituksiin todeten viivytysten asian ratkaisemisessa aiheuttaneen erimielisyyksiä.

Vuonna 2004 YK:n vähemmistötyöryhmä suositteli Suomen vierailunsa päätelmissä, että hallitus enemmälti viivyttelemättä ratifioi ILO:n yleissopimuksen nro 169.

YK:n kolmannessa rasismin vastaisessa maailmankonferenssissa Durbanissa hyväksyttiin syyskuussa 2001 julistus ja toimintaohjelma, joissa monin kohdin käsiteltiin alkuperäiskansojen asemaa ja oikeuksia. Asiakirjat eivät oikeudellisesti sido jäsenvaltioita, mutta ne ovat poliittisesti julistukseen sitoutuneita. Julistuksessa jäsenvaltiot tunnustavat alkuperäiskansoille ominaisen erityisen suhteen maahan näiden kansojen hengellisen, fyysisen ja sivistyksellisen olemassaolon perustana ja rohkaisevat valtioita mahdollisuuksien mukaan varmistamaan, että alkuperäiskansat voivat säilyttää omistusoikeuden maihinsa ja niihin luonnonvaroihin, joihin ne ovat kansallisen lainsäädännön mukaan oikeutettuja. Toimintaohjelmassa valtioita kehotetaan ratifioimaan ILO:n yleissopimus nro 169.

3.6. Ruotsin ratkaisumalli

Ruotsi ei ole ratifioinut ILO:n sopimusta. Selvitysmies Sven Heurgrenin tehtäväksi annettiin vuonna 1997 selvittää, voisiko Ruotsi liittyä sopimukseen ja miten lainsäädäntö tulisi muuttaa sopimuksen tavoitteiden turvaamiseksi. Selvitys ratifiointiedellytyksistä valmistui maaliskuussa 1999 (SOU 1999:25). Heurgen esitti käsityksenään, että Ruotsi voi liittyä sopimukseen, mutta sitä ennen on toteutettava useita toimenpiteitä.

Selvitysmiehen mukaan Ruotsissa tulisi ensinnäkin tunnistaa ja rajata maa-alueet, joihin saamelaisilla on oikeuksia,. Rajaamisessa tulisi ottaa huomion saamelaisten yksinomaisessa käytössä olevat alueet että alueet, joita he ovat perinteisesti käyttäneet yhdessä muiden kanssa. Rajaamista varten tulisi perustaa erityinen rajakomissio. Lisäksi saamelaisten metsästys- ja kalastusoikeuksien ulottuvuus heidän perinteisesti hallitsemillaan alueilla tulisi selvittää. Näiden rajausten jälkeen voitaisiin ryhtyä muihin toimiin, jotka ovat välttämättömiä, jotta saamelaisten oikeudet saataisiin nostetuksi sopimuksen tarkoittamalle tasolle.

Selvitysmies esitti vahvempien käyttöoikeuksien turvaamista ratkaisuna ILO:n sopimuksen vaatimusten täyttämiselle. Saamelaisille olisi turvattava vahva suoja poronhoitoon kohdistuvia oikeudenloukkauksia vastaan. Heille olisi annettava myös oikeus luovuttaa metsästys- ja kalastus-oikeuksiaan muille korvausta vastaan perinteisesti hallitsemillaan alueilla. Saamelaiskäräjiä olisi kuultava ennen kuin poronhoidon kannalta tärkeitä alueita määritetään tai annetaan lupia hyödyntää alueiden luonnonvaroja. Ruotsissa poronhoito-oikeus on yksinomaan lapinkylien saamelaisilla.

Edelleen alueilla, joita saamelaiset perinteisesti ovat käyttäneet yhdessä muiden kanssa, tulisi myös turvata vahva suoja poronhoitoon kohdistuvia oikeudenloukkauksia vastaan. Saamelaiskäräjiä olisi kuultava ennen kuin poronhoidon kannalta tärkeitä alueita määritetään tai annetaan lupia hyödyntää alueiden luonnonvaroja. Koska saamelaiset voivat menettää osan maista, joita he nyt käyttävät poronhoitoon, muun ohella käynnissä olevien oikeudenkäyntien seurauksena, olisi maan riittävyys poronhoidon harjoittamisen jatkamiseksi turvattava. Lisäksi saamelaisille tulisi turvata mahdol­lisuus saada valtiolta korvaus oikeudenkäyntikulujen kattamiseksi periaatteellisesti tärkeissä saamelaisten maaoikeuksia koskevissa asioissa. Viimeisenä toimenpide-ehdotuksenaan selvitysmies katsoo, että kansalliseen tiedottamiseen olisi panostettava; olisi jaettava tietoa saamelaisista alku­peräiskansana, saamelaisesta kulttuurista sekä sopimukseen liittymisen vaikutuksista eri tahoihin. Selvitysmies korosti tarvetta löytää yhteisesti hyväksyttyjä ratkaisuja ja ylipäätään dialogiin saamelaisten ja muiden maankäyttäjien välillä. Myös saamelaisten olisi osaltaan otettava huomioon poronhoitoalueella muita elinkeinoja harjoittavien asema.

Selvitysmiehen ehdotukset tähtäävät erityisesti poronhoitajasaamelaisten aseman parantamiseen. Poronhoitoalue kattaa miltei kolmasosan Ruotsin alueesta. Poronhoitoalue jaetaan talvilaidunalueeseen ja ympärivuotiseen laiduntamisalueeseen. Saamelaisten oikeudet ovat vahvimmat ympärivuotisilla laidunalueilla pohjoisessa osassa Ruotsia, kun taas talvilaitumet sijaitsevat etelämpänä ja niiden rajat ovat paikoin epäselvät. Maankäyttöön liittyviä ristiriitoja maanomistajien kanssa on runsaasti.

Lausuntopalaute selvityksestä oli ristiriitainen. Sittemmin selvityksiä onkin jatkettu useilla sektoreilla. Selvitysmiehen ehdottama tiedotuskampanja saamelaisista ja saamelaisten kulttuurista on käynnistetty. Lisäksi asetettiin poronhoitopolitiikka-komitea, jonka tehtävänä oli selvitellä poronhoidon suhdetta muihin maatalouselinkeinoihin sekä tehdä ehdotuksia joilla vähennettäisiin mainittuja konflikteja. Komiteanmietintö valmistui marraskuussa 2001 (SOU 2001:101). Komitea ehdottaa huomattavia muutoksia lapinkylien asemaan ja maankäyttöratkaisujen toteuttamistapaan erityisesti saamelaisen poronhoidon turvaamiseksi. Lisäksi se ehdotti metsästys- ja kalastusoikeuksia koskevan selvitystyön käynnistämistä, ja tällainen selvitystyö onkin käynnistynyt vuonna 2003 ja sen on määrä valmistua vuoden 2006 alkupuolella.

Ratifioimiseksi olisi todennäköisesti välttämätöntä määritellä poronhoitoalueen ulkorajat, ainakin selkeämmin kuin tällä hetkellä. Poronhoitolaissa maa on poronhoitoalueella jaettu ympärivuotisiin laidunmaihin ja talvilaitumiin ja tämä jaottelu ei välttämättä vastaa ILO:n sopimuksen vaatimuksia. Voidaan olettaa, että saamelaisten asuttamat maat löytyisivät ympärivuotisilta laidunalueilta, mutta tämä ei todennäköisesti koske kaikkea ympärivuotista laidunmaata. Selvitysmiehen mukaan tämä pääasiassa koskisi valtion omistamia maita ympärivuotisilla laidunalueilla. Vielä tärkeämpää näyttäisi olevan sellaisten alueiden rajaaminen, joita saamelaiset ovat voineet perinteisesti käyttää muiden ohella ja tämä raja sattuu yhteen poronhoitoalueen ulkorajan kanssa. Tämäkään raja ei ole riittävän selkeä. Hallitus onkin asettanut rajankäyntikomission poronhoitoalueen rajojen määrittämiseksi, ja sen työn on määrä valmistua vuosien 2005-2006 vaihteessa.

Hallituksen tarkoituksena on ottaa kantaa ILO-sopimuksen ratifiointiin, kun edellä tarkoitetut maa-alueiden tunnistamista ja rajankäyntiä koskevat selvitystyöt ovat valmistuneet. Hallitus katsoo, että mahdollinen ratifiointi tulee toteuttaa siten, että se ei vaikuta kielteisesti Norrlannin maatalouteen ja metsätalouteen.

YK:n rotusyrjintäkomitea on jo kolmesti, viimeksi 20.11.2005, kiirehtinyt saamelaisten maaoikeuksien tunnustamista ja edellä tarkoitettujen selvitystöiden valmistumista.

3.7. Norjan Finnmarksloven

Norja ratifioi ILO:n alkuperäiskansasopimuksen n:o 169 järjestön ensimmäisenä jäsenmaana jo vuonna 1990 lähtien siitä, että maan lainsäädäntö oli sopimuksen mukainen. Mitä erityisesti maaoikeuksiin tulee, lähdettiin arvioinnissa siitä, että sopimuksen 14 artiklan sanamuoto mahdollisti joustavan tulkinnan, jonka mukaan yksinomaan maan käyttöoikeuden turvaaminen saamelaisille olisi riittävää. Norjan saamelaiskäräjät ei hyväksynyt hallituksen esittämiä argumentteja, ja lausunnoissaan hallituksen raporteista ILO:n asiantuntijakomitealle se esitti asiasta oman näkemyksensä, jonka mukaan sopimuksen 14 artiklan velvoitteet eivät olleet Norjassa täyttyneet. Asiantuntijakomitea oli kannanotoissaan raportteihin ja lausuntoihin varovainen, mutta maaoikeuksien selvitystyö Norjassa kuitenkin jatkui. Saamelaisten oikeuksia tutkiva komitea (samerettsutvalget) esitti loppumietinnössään vuonna 1997 erityistä maahallintoa Finnmarkiin (Ruijaan). Tämä mietintö ja siitä annetut lausunnot muodostivat sittemmin pohjan Norjassa toteutetulle maaoikeusuudistukselle.

Norjan Suurkäräjät hyväksyi toukokuussa 2005 Firmmarkinlain (Finnmarksloven, 17.6.2005, nr.85). Laki koskee saamelaiskäräjälaissa tarkoitettuja saamelaisia ja paikallisia asukkaita. Lailla järjestetään uudelleen omistusoikeus yksityisomistuksen ulkopuolella olevaan maahan Finnmarkissa ja perustetaan lain voimaan tultua uusi itsenäinen toimielin Finnmarkinomaisuus (Finnmarkseiendommen) omistusoikeuksin hallinnoimaan maata, vesistöjä ja luonnonvaroja nykyisin Valtionmetsälle (Statskog SF) kuuluvalla alueella, joka käsittää suurimman osan (40 000 km²) Finnmarkin läänin pinta-alasta ja likimain kaikki erämaat (utmark). Finnmarkinomaisuuteen kohdistuvien olemassa olevien oikeuksien selvittelyä varten perustetaan hallintoelimeksi Finnmarkintoimikunta (Finnmarkskommisjonen) ja tuomioistuimeksi Finnmarkin erämaatuomioistuin (Utmarksdomstolen for Finnmark).

Lain tarkoituksena on luonnonvarojen tasapainoinen ja ekologinen hallinta Finnmarkin läänin asukkaiden hyväksi ja erityisesti saamelaisten kulttuurin, poronhoidon, erämaankäytön, elinkeinojen ja yhteiskuntaelämän perustaksi. Laki koskee Finnmarkin läänin kiinteää omaisuutta ja vesistöjä. Lakia sovelletaan yhdessä alkuperäiskansoja ja vähemmistöjä koskevien kansainvälisen oikeuden määräysten ja rajajokia koskevien sopimusten kanssa. Jos lain säännökset ovat ristiriidassa ILO:n alkuperäiskansasopimuksen nro 169 kanssa, sovelletaan sopimusta. Saamelaiskäräjät antaa suuntaviivat ja arvion erämaa-alueiden käytön muutosten vaikutuksista saamelaisten kulttuuriin, poronhoitoon, erämaankäyttöön, elinkeinon harjoittamiseen ja yhteiskuntaelämään. Suuntaviivat vahvistaa työ- ja sosiaaliministeriö ja ne ovat perustana saamelaisten etujen arvioinnille valtion, läänin ja kunnan viranomaisissa lain tarkoituksen mukaisesti. Laissa tunnustetaan nimenomaan se, että saamelaiset ovat ylimuistoiseen nautintaan perustuen tai muutoin saavuttaneet yhteisöllisiä ja yksilöllisiä oikeuksia Finnmarkin kiinteään omaisuuteen ja poronhoidon harjoittamiseen. Lailla ei puututa näihin oikeuksiin.

Finnmarkinomaisuuden hallitukseen kuuluu kolme Finnmarkin lääninvaltuuston ja kolme saamelaiskäräjien valitsemaa Finnmarkissa asuvaa edustajaa varamiehineen, jotka valitaan

samanaikaisesti neljäksi vuodeksi kerrallaan. Yksi saamelaiskäräjäedustaja edustaa poronhoitoa. Nimittävä elin voi erottaa kaikki edustajansa samanaikaisesti ja korvata heidät uusilla. Hallintoelin valitsee itse keskuudestaan puheenjohtajan ja jos hänestä ei voida sopia määrää Finnmarkin lääninneuvosta heistä yhden puheenjohtajaksi parittomina vuosina ja saamelaiskäräjät parillisina vuosina. Finnmarkinomaisuutta ei voi pantata eikä se voi olla konkurssin tai ulosmittauksen kohteena.

Finnmarkinomaisuus hallitsee uudistuvia luonnonvaroja alueellaan lain tarkoituksen mukaisesti ottaen huomioon metsästystä ja sisämaakalastusta koskevan lainsäädännön ja muun lainsäädännön ja säilyttäen luonnon monimuotoisuuden ja tuottavuuden.

Tenon ja Näätämön vesistöissä paikallisella väestöllä on erityisiä oikeuksia, jotka perustuvat lakiin, ylimuistoiseen nautintaan ja paikalliseen tapaoikeuteen.

Laki tulee voimaan Kuninkaan määräämänä aikana. Lain tullessa voimaan Finnmarkinomaisuus ottaa haltuunsa sen Finnmarkin läänissä sijaitsevan kiinteän omaisuuden, jota Valtionmetsä hallitsee. Sama koskee rajoitettuja oikeuksia tähän kiinteään omaisuuteen. Siirtoa seuraa kiinteistöön liittyvä verovelvollisuus. Lain tullessa voimaan siirtyy Finnmarkin Valtionmetsän henkilökunta entisin työ- ja palkkaehdoin Finnmarkinomaisuuden tai valtion luonnonsuojeluvalvonnan (Statens naturoppsyn) palvelukseen.

Kaivoslakia muutettiin samassa yhteydessä siten, että valtaushakemus voidaan hylätä, jos yleiset syyt ovat sen myöntämistä vastaan. Harkinnassa tulee ottaa huomioon saamelaisten kulttuuri, poronhoito, erämaiden käyttö, elinkeinon harjoittaminen ja yhteiskuntaelämä.

Uudelleen vuonna 2001 perustettu saamelaisten oikeuksia tutkiva komitea (samerettsutvalget) on saanut tehtäväkseen selvittää saamelaisten oikeutta maahan ja veteen Finnmarkin eteläpuoleisessa osassa Norjaa. Alkuperäisen toimeksiannon mukaan työ on ollut määrä saada päätökseen vuonna 2005.

3.8. Ehdotus pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi

Yhteispohjoismainen asiantuntijaryhmä jätti marraskuussa 2005 Norjan, Ruotsin ja Suomen saamelaisasioista vastaaville ministereille ja näiden maiden saamelaiskäräjien puheenjohtajille valmistelemansa ehdotuksen pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi. Asiantuntijaryhmä oli vuonna 2002 saanut ministereiltä ja puheenjohtajilta tehtäväkseen tällaisen ehdotuksen laatimisen.

Ehdotuksen mukaan sopimus olisi perusluonteeltaan kansainvälisoikeudellinen valtioiden välinen sopimus. Omatyyppiseksi sopimuksen tekisi kuitenkin se, että sopimus voitaisiin ratifioida vain, jos saamelaiskäräjät hyväksyvät lopullisen sopimustekstin.

Sopimuksen tavoitteena olisi parantaa saamelaisten asemaa alkuperäiskansana kaikissa pohjoismaissa niin, että valtionrajat mahdollisimman vähän häiritsisivät sitä. Sopimus sisältäisi määräyksiä mm. saamelaisten itsemääräämisoikeudesta, kielellisistä ja kulttuurisista oikeuksista, oikeudesta maahan ja veteen ja elinkeinojen harjoittamisesta sekä saamelaiskäräjien ja julkisen vallan välisistä suhteista. Oikeuksia saamelaisten perinteisesti käyttämiin maa- ja vesialueisiin koskevat määräykset vastaisivat pääosin ILO-sopimuksen määräyksiä.

Kun asiantuntijaryhmän ehdotuksesta on koottu lausunnot kaikissa kolmessa maassa, saamelaisasioista vastaavat ministerit ja saamelaiskäräjien puheenjohtajat päättävät ehdotuksen jatkokäsittelystä.

3.9. Saamelaiskulttuuriin liittyvät lähtökohdat asian ratkaisemisessa Saamelaisten asema lainsäädännössä on uusi

Saamelaisten asema erityisenä ryhmänä, jolla on erityisiä oikeuksia Suomessa, on uusi. Saamelaiset etnisenä ryhmänä tulivat Suomen lainsäädännön piiriin vasta vuonna 1973 asetuksella saamelaisvaltuuskunnasta (824/1973), missä yhteydessä henkilö määriteltiin saamelaiseksi kielellisellä perusteella. Saamelaisten asema alkuperäiskansana turvattiin perustuslain tasolla Suomen hallitusmuodon perusoikeuslukuun sitä vuonna 1995 uudistettaessa liitetyllä 14.3 §:n säännöksellä, joka sittemmin otettiin säännöksen asiasisältöä muuttumattomana perustuslain 17.3 §:n perusoikeussäännökseksi. Säännöksen turvaama saamelaisten alkuperäiskansan kulttuuri ymmärretään kulttuurimuotona siihen kuuluvine perinteisine elinkeinomeen kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. Myös kansallisten ja kansainvälisten ristiriitojen ehkäisemiseksi on kulttuurisesti kestävä ratkaisu viipymättä luotava.

Metsähallituslain muutokset

Metsähallituksen asema saamelaisten kotiseutualueen valtion metsämaiden haltijana on muuttunut merkittävästi. Oltuaan vielä vuonna 1991 metsähallitusta koskevan lain (264/1991) mukaisesti "valtion laitos" Metsähallitus muuttui vuonna 1993 lailla (1169/1993) valtion liikelaitokseksi. Tällöin Metsähallituksesta muodostettiin liiketoimintayksikköpohjainen tiimiorganisaatio. Yhtiön eri tulosalueilla ja tytäryhtiöillä on oma maan kattava organisaatio ja ne ovat tulosvastuullisia. Samalla Metsähallitus-konsernin toiminta määriteltiin monihyödyketuotannoksi, jonka kulmakiviä ovat mm. metsätalous ja virkistyspalveluiden tuottaminen. Virkistyspalveluilla tarkoitetaan sekä yhteiskunnallisia palveluja yleisen virkistyskäytön edistämiseksi että maksullisia luontopalveluja ja luontomatkailun edistämistä. Kehitys valtion liikelaitoksena täsmentyi entisestään vuoden 2005 alussa voimaan tulleessa metsähallituslaissa, jossa julkiset hallintopalvelut erotettiin Metsähallituksen omistajanpuhevaltaan liittyvistä liiketoiminnoista. Samalla Metsähallituksen uudeksi lain mukaiseksi velvoitteeksi säädettiin sovittaa saamelaisten kotiseutualueella hallinnassaan olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan.

Saamelaisten kulttuuri eroaa peruslähtökohdiltaan suomalaisesta kulttuurista

Pyrittäessä turvaamaan saamelaisten maankäytössä kulttuurisesti kestäviä ratkaisuja on lähtökohtana oltava saamelaisten kulttuuri, ei pääväestön kulttuuri. Saamelaisten kulttuurin ja siihen liittyvien perinteisten elinkeinojen harjoittamisesta ei ole yleisesti tietoa, vaikka asiaan liittyvien ratkaisujen teko edellyttää tätä tietoa. Seuraavassa esitetään eräitä saamelaisten kulttuurin keskeisiä piirteitä.

Valtaväestön aineellinen kulttuuri on vanhastaan perustunut kiinteään asumiseen, peltojen ja niittyjen raivaamiseen ja elintarpeiden kasvattamiseen. Sen ohella on lisäansiota saatu metsästä ja metsän ja veden viljasta. Saamelaiset, joita pääväestö kutsui 1950-luvulle saakka lappalaisiksi, puolestaan ovat vanhastaan eläneet omilla alueillaan luonnon vuotuisen kasvun varassa luontoa muuttamatta. Kunkin saamelaisperheen elämisen perustana on ollut se, minkä luonto vuodesta toiseen tarjoaa valmiina koottavaksi ja nautittavaksi eri vuodenaikoina omalta alueelta.

Saamelaisten arvojen, ajattelutapojen ja perinteisen elämäntavan mukaan luontoa tulee säilyttää ja käyttää siten, että se elättää ihmiset, antaa toimeentulon. Saamelaiset eivät ole pyrkineet muuttamaan luontoa vaan he ovat sopeutuneet siihen. Saamelaisten perinteisiin elinkeinoihin, poronhoito, kalastus, metsästys, luonnontuotteiden keräily ja käsityö "duodji", perustuva elämäntapa ovat aina olleet riippuvaisia laajojen perinnealueiden käytöstä kestävällä tavalla. Saamelaisille ja heidän perinteisten elinkeinojen harjoittamisen elinehto on ollut kautta aikojen luonnon kestävä käyttö, luonto ja maa on ollut saamelaisten elättäjä. Saamelaisilla on jo perinteisesti ollut asuttamillaan ja käyttämillään mailla laidunkierto, toisin sanoen laidunmaita ei käytetä siten, että ne eivät uusiudu luontaisesti ja siten, että poroja ei voi laiduntaa alueelle seuraavana laidunkautena uudestaan. Kalastuksessa ja metsästyksessä ei käytetty sellaisia menetelmiä ja pyyntiaikoja, että kala- tai riistakannassa tai niiden määrissä tapahtuu olennaisia muutoksia.

Saamelaisperheen elinympäristöön ovat kuuluneet kaikki ne laajat alueet, joita yhteisö on käyttänyt elantonsa hankkimiseen eri vuodenaikoina omassa hallinnassaan. Asuinpaikka on määräytynyt elinkeinon vuotuiskierron mukaisesti. Saamelaisen elämisen ehtoihin on oikeudellisesti kuulunut alueiden hallitseminen omistajana, jolloin itse voi säädellä omaa luonnon käyttöä ja sulkea ulkopuoliset alueensa luonnon käytöstä. Saamelaisten perinteisen tietämyksen lähtökohtana on luonnon yksilöity tuntemus ja sen käyttäytymisen ennustettavuus ja niistä lähtökohdista elinkeinojensa ja toimeentulonsa turvaaminen.

Kestävä kehityspääväestön ja alkuperäiskansan kulttuurissa

Saamelaisten perinteinen maankäyttö on ollut puhtaimmillaan kestävää käyttöä, koska se on perustunut tietyllä rajallisella alueella vain luonnon vuotuisen tuoton hyväksikäyttöön luontoa muuttamatta ja sitä pilaamatta. Luonnon tuottoa saamelaisessa kulttuurissa ei ole ollut mahdollista käyttää yli vuotuisen kasvun, koska se olisi merkinnyt tuottokyvyn vähenemistä ja elinmahdollisuuksien heikkenemistä tulevina vuosina.

Luonnon vuotuiseen kasvuun perustuvassa saamelaisessa kulttuurissa kestävän kehityksen lähtökohdat ovat erilaiset kuin raivaamiseen, rakentamiseen ja viljelyyn perustuvassa valtaväestön kulttuurissa. Saamelaisessa kulttuurissa luonnon kestävä käyttö on luonnon vuotuiseen tuottoon liittyvänä elämisen ehto vuodesta toiseen, kun taas talonpoikaiskulttuurissa kestävä kehitys koskee luonnon käyttöä tulevia sukupolvia ajatellen. Saamelaisessa kulttuurissa luonnon käyttö myös kohdistuu osittain erilaisiin luonnonvaroihin kuin pääväestön kulttuurissa. Niinpä esimerkiksi pääväestön kulttuurin mukainen metsän kestävä käyttö saattaa olla tuhoisaa metsän jäkälä- ja naavakasvustolle ja siten saamelaisten poronhoidon kannalta kestävän kehityksen vastakohta.

Saamelaiseen perinteiseen tietämykseen perustuva poronhoito muodostaa saamelaiskulttuuriin sidoksissa olevan luonnonkäyttöjärjestelmän, jossa määrällinen lihantuotanto ei ole toimintaa ohjaavana tavoitteena. Ihmisen ja poron välinen suhde paimentolaisporonhoidossa on mahdollistanut ihmisen toimeentulon ja sopeutumisen kestävällä tavalla pohjoisen niukan perustuotannon alueella, erilaisten ilmasto- ja kasvillisuusvyöhykkeiden rajamailla. Poro tekee mahdolliseksi tarkastella ja ymmärtää kestävää kehitystä pohjoisessa luonnontaloudessa tavalla, joka harmonisesti yhdistää kestävän kehityksen biologisen, taloudellisen, sosiaalisen ja kulttuurisen aspektin.

Saamelaisten kulttuuriin kuuluvan kestävän kehityksen lähtökohtia ei kuitenkaan ole vielä osattu ottaa huomioon lainsäädännössä, hallinnossa ja rahoituksessa, minkä vuoksi saamelaisten

kulttuurisesti kestävä kehitys ei toteudu. Kestävän kehityksen valtakunnallisesta kokonaisarviosta vuodelta 2003 ilmenee, että saamelaisten kestävän kehityksen toteutumisessa on uhkia ekologisen, taloudellisen ja sosiaalisen kestävän kehityksen osalta. Saamelaisten kulttuuri sisältää kuitenkin kaikki kestävän kehityksen ulottuvuudet, joiden tulee toteutua. Lisäksi valtakunnallisesta arviosta ilmenee, että Suonien sitoutuminen kestävään kehitykseen edellyttää terveyden, turvallisuuden ja täysipainoisen kansalaisuuden kannalta saamelaisten aseman järjestämistä maahan ja veteen liittyvien oikeuksien osalta (Kestävän kehityksen kansallinen kokonaisarvio. Ympäristöministeriö 2003 s. 99-100, 151).

Saamelaisten kotiseutualueen poronhoito

Saamelaisten kotiseutualue maan pohjoisimmassa osassa käsittää noin 10 % Suomen pinta-alasta. Alueen biologisesti niukkatuottoiset tunturi- ja metsärajaseudut, joissa vuoden keskilämpötila jää alle nollan, elättävät tuotollaan ehkä vain runsaat 10 % havumetsäalueen elättämästä ihmismäärästä. Jo ilmastollista syistä alue sopii huonosti maa- ja metsätalouden harjoittamiseen ja alkutuotannon elinkeinon harjoittaminen tuntupaljakoilla vaatii käyttöönsä alaltaan monikertaisia alueita havumetsävyöhykkeeseen verrattuna.

Vasta uudisasutuksen myötä saamelaisille on tullut kotikaljaa. Sen sijaan saamelaiset ovat perinteisesti hyödyntäneet puolikesyä peuraeläintään poroa arktisten alueiden maankäytössä. Poro on kesällä normaali märehtijä, mutta talvella siitä tulee eräänlainen arktinen märehtijä, joka sopeutuu lumen ja jään luonnehtimaan niukkaravinteiseen luontoon jäkälä- ja luppolaidunten avulla. Vain jäkälä- ja luppolaitumilla poro kykenee selviytymään talven yli poronhoitolain edellyttämällä tavalla eli luonnonlaitumien varassa.

Siitä huolimatta, että poro on ainoa saamelaisten kotiseutualueelle luonnostaan sopeutunut hyötyeläin sen kilpailuasema maankäytössä on lainsäädännöstä johtuen huono. Poronhoito on yleensä joutunut luovuttamaan laitumensa muille maankäyttäjille. Laidunkilpailua ovat hallinneet metsätalous, kaivostoiminta, vesivoimatuotanto ja matkailu. Uusista tulokkaista vahvimmiksi voisi luonnehtia matkailua palvelevia metsästys- ja vetokoiria. Poron maailmassa koira edustaa kuitenkin poron tärkeää perinteistä vihollista eli sutta. Mainitusta syystä koirat eivät voi toimia samoilla alueilla vapaasti laiduntavien porojen kanssa aiheuttamatta ongelmia poronhoidolle.

Perinteistä saamelaisporonhoitoa uhkaavat siis lukuisat tekijät. Porolaitumia ajatellen uhkana on Metsähallituksen nykyinen liikelaitosluonne saamelaisten kotiseutualueen valtionmailla ja siihen liittyvä metsätaloutta koskeva tuotto- ja työllistämisvelvoite. Tuottovelvoite koskee Metsähallituksen monihyödyketuotantoa, mikä heikentää saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien elinkeinojen harjoittamisedellytyksiä. Kunnalla puolestaan on alueillaan kaavoitusmonopoli, jonka avulla kunta pyrkii osaltaan turvaamaan maankäytössä ja rakentamisessa myös kasvavan tulo- ja verokertymän. Kun saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien elinkeinojen harjoittaminen on lainsäädännössä järjestetty yleisoikeusperustaiseksi, saamelaisten perinteisillä elinkeinoilla ei ole riittävää suojaa valtion omistajanvaltaa ja kunnan kaavoitusmonopolia ajatellen, vaan saamelaisten poronhoidon, kalastuksen, metsästyksen ja muun maankäytön suuntana on niiden jatkuva rajoittuminen. Poronhoitoa puolestaan kohdellaan pelkkänä EU:n maatalouden lihantuotantona. Poronhoidon tuki kuitenkin on vain murto-osa esimerkiksi lammastalouden tukeen verrattuna.

Nykyisin poro on Suonien EU-liitynnän johdosta luettu EU-maatalouden piiriin. Poronhoidon tuki on kanavoitu maksettavaksi maatilan tukena ja poronhoidon aloitustuki "nuoren viljelijän tukena". Tukien lähtökohta on virheellinen, koska paimentolainen saamelaisporonhoito nimenomaan ei ole perustunut viljelyyn eikä paimentolaissaamelaisille ole perinteisesti ollut eikä edelleenkään ole

isojakotilaa. Tämä koskee myös kolttasaamelaisia. Saamelaisten kotiseutualueen porot laiduntavat vapaasti luonnossa, mikä edellyttää niiden hoitamista luontoon paliskunnissa, jotka voivat olla laajuudeltaan jopa 4 000 km². Porojen hoidon edellytyksenä on liikkuminen luonnossa maastoajoneuvoilla, joiden polttoaineen ostoon ei kuitenkaan myönnetä verohelpotuksia. Sen sijaan poronhoidolle on myönnetty polttoaineveroalennusta kevyen polttoöljyn osalta, jota käytetään poronhoitoon traktoreissa saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella. Näin poronhoidon luokittelu EU:n säännöksien mukaan luo eriarvoista - ja saamelaisten osalta huonompaa - kohtelua poronhoidossa.

Porojen talviravintoa ovat jäkälä ja puissa kasvava naava (luppo), josta noin 10 % varisee vuosittain maahan porojen käytettäväksi. Nuorissa metsätalousmetsissä (alle 70 vuotta) on jäljellä jäkälää vain puolet varttuneisiin ja vanhoihin metsiin verrattuna. Nykyisin 60-70 % metsistä on lupottomia nuoresta iästään johtuen. Metsähallituksen 1960-luvulla alkaneiden metsänhakkuiden johdosta porojen talviravinto on siinä määrin vähentynyt, että poroja on Inarin kuudessa metsäpaliskunnassa ruokittava talvisin. Tämä aiheuttaa noin 50 000 euron ylimääräisen kulun tuhatta poroa kohti. Kyseinen metsänhakkuiden aiheuttaman lisäkulu merkitsee 5000 poron paliskunnassa 250 000 euron ylimääräistä kulua, johon poromiehillä ei ole varaa. Ruokinta teollisilla rehuilla ei kuulukaan saamelaisten kulttuurin luonteeseen ja se tekee poronhoidon kannattamattomaksi (Ks Timo Helle, Vanhojen metsien merkitys poronhoidon talouteen. Poromies 3/2005 s. 19-20 verr. Metsähallituksen Ylä-Lapin luonnonvarasuunnitelmaan 2000 s. 57).

Poronhoitolaki ei tunne erikseen saamelaisten kotiseutualueen poronhoitoa. Nykyistä poronhoitolakia säädettäessä eduskunnan perustuslakivaliokunta edellytti saamelaisten maanomistusoikeutta koskevan asian saattamista kiireesti eduskunnan käsiteltäväksi, missä yhteydessä voitaisiin samalla tehdä poronhoitolakiin tarvittavat muutokset. Saamelaisten maanomistusta koskeva selvitys on kuitenkin vielä kesken eikä poronhoitolakia ole muutettu. Porotaloutta pyritään nykyään mukauttamaan EU:n maatalouteen rationalisoimalla sitä, mikä tarkoittaa saamelaisten poistamista taloudellisin keinoin kulttuurimuotoonsa kuuluvan elinkeinon harjoittamisesta. Saamelaisporonhoito ei kuitenkaan ole koskaan ollut pelkkää yksityishenkilöiden harjoittamaa lihantuotantotoimintaa, vaan työvaltainen saamelaisten suurperheiden elämänmuoto, jonka eräitä piirteitä on tässä kuvattava.

Porot irtaimena omaisuutena ovat koko historiallisen ajan olleet yksityisen omistusoikeuden ja oikeustoimien kohteena. Niitä on ostettu, myyty, lahjoitettu ja peritty. Poro on laumaeläin ja sen omistaminen edellyttää jokaisen poron tunnistamista laumasta. Paimentolaissaamelaiseen poronomistukseen kuuluu kaksi tunnistamisjärjestelmää. Toinen järjestelmä perustuu saamenkieliseen luokitukseen, joka koskee porojen sukupuolta, ikää ja muita havaittavia ominaisuuksia kuten yleisväritystä, jalkojen väritystä, sarvien muotoa, pään väritystä jne. Tämän tunnistamisjärjestelmän puitteissa on laskennallisesti mahdollista yksilöidä ja erottaa mikä tahansa poro noin 20 000 erilaisen poron joukosta. Toinen järjestelmä perustuu eläimen omistusmerkkiin, josta on säännökset jo Ruotsin keskiaikaisessa lainsäädännössä ja erityisesti poromerkin osalta 21.8.1766 annetusta asetuksesta lähtien. Omistajan merkki tehdään leikkaamalla poron korvista tai korviin vasana sellaiset yksilölliset leikkaukset - isot ja pienet sanat -"sanit", jotka erottavat poron kaikista muista poroista.

Saamelainen porovarallisuus on perustunut poro-onneen ("lihku"), poronomistajan yritteliäisyyteen, tarkkuuteen, taitoon, poron luonnon tuntemukseen ja toisinaan edulliseen naimakauppaan. Lapselle annettiin jo kastettaessa oma nuori (naaras)poro, kummit antoivat niitä lisää kummilahjana ja isä muovasi ja antoi lapselle sukumerkin mukaisen oman poromerkin (korvamerkin leikkoineen). Lapsen merkin perustana olivat sukumerkin "isot sanat" ja erotuksena esimerkiksi isän merkistä

"pienet sanat". Lapsi sai lisää poroja saatuaan hampaan ja myöhemminkin hänelle tuli lahjaporoja kuten häälahjana. Tällä tavoin lapselle alkoi jo pienestä kasvaa oma erillinen porovarallisuutensa, sitä suurempi, mitä parempi poro-onni hänellä oli. Sen jälkeen kun hän itse alkoi osallistua porotöihin, oli porovarallisuuden karttuminen riippuvainen hänen tarmostaan., ahkeruudestaan ja sellaisista seikoista kuten hänen merkintuntemuksestaan, suopunginheittotaidostaan, taidostaan kasvattaa porokoira, poron käyttäytymisen (luonnon) tuntemuksestaan, laidunmaitten ja luonnon tuntemuksestaan sekä siitä, että hän kuului suurperheeseen, jossa oli riittävästi työvoimaa. Myös renki tai muu aluksi vähäporoinen henkilö saattoi omien ominaisuuksiensa avulla nousta pororikkaaksi. Paimentolaissaamelaisen poronhoidon nykyinen tilanne on jatkoa tälle mallille lainsäädännön suomissa puitteissa.

Porosaamelaisen perhettä on aina yhdistänyt perheen taloudellisen perustan muodostava poro varallisuus ja sen yksittäiset porot. Poronomistus, poromiestaidot ja jopa yksittäiset porot loivat eri perheenjäsenille sosiaalisen aseman sekä omassa perheessä ja saamelaisessa yhteisössä yleensäkin. Porojen elämänkiertoa seurattiin läheltä ympäri vuoden, porojen hyvinvoinnista huolehdittiin ja poroista saatava tuotto käytettiin tarkoin hyväksi. Iäkkäät porot tunnettiin ulkonäöltä ja erityisesti vanhat vaamit (naarasporot) olivat arvostettuja ja niihin oli tunneperäinen suhde.

Poronhoidossa olivat mukana kaikki, jotka siihen pystyivät. Poroja on vuodenajasta riippuen paimennettu erikseen tai yhdessä. Paimentamisessa on ollut lähtökohtana porojen laiduntaminen omilla laitumilla, porojen siirtely laidunalueelta toiselle (kesä- ja talvilaidunalueet) ja laidunalueen sisällä sekä porojen suojelu pedoilta ja ulkopuolisilta. Porotöissä porojen suojelemiseen, kokoamiseen, aitojen ja kaarteiden rakentamiseen ja ylläpitämiseen, teurastukseen, vasotukseen, lypsyyn, merkitsemiseen jne tarvittiin riittävästi työvoimaa. Työvoimaa tarvittiin myös sellaisen vaatetuksen neulomiseen ja ylläpitoon, joka oli tarkoituksenmukainen elämiseen arktisessa luonnossa, jossa ihmisen lämpötalouden ylläpito ei perustunut huoneilman lämpöön vaan vaatetuksen luomaan mikroilmastoon. Tällaiset tosiasialliset seikat olivat perustana sille, että porosaamelainen perhe on ollut ja edelleenkin on tyypiltään suurperhe. Suhteessa valtioon ja veronmaksuvelvollisuuteen paimentolaissaamelaisen suurperheen, "boandda" (lappbonde) muodostivat verosaamelaisen isännän, vaimon ja lasten lisäksi usein naimattomat veljet ja sisaret, isovanhemmat, vävy perheineen sekä piiat ja rengit.

Yhdenvertainen kohtelu elinkeinon harjoittamisessa

EU:n syrjintädirektiivin ja rotusyrjintädirektiivin perustalta laaditun yhdenvertaisuuskin (21/2004) tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista ja lisätä syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa. Lain soveltamisalaan kuuluvat julkisessa ja yksityisessä toiminnassa itsenäisen ammatin ja elinkeinon harjoittamisen edellytykset ja elinkeinotoiminnan tukeminen. Laki edellyttää viranomaisten edistävän etnistä yhdenvertaisuutta laatimalla yhdenvertaisuussuunnitelma, jonka sisällöstä antaa suositukset työministeriö. Laki ei estä sellaista positiivista erityiskohtelua, jonka tarkoituksena on syrjinnästä johtuvien haittojen ehkäiseminen ja lievittäminen.

Yhdenvertaisuuslain eduskuntakäsittelyssä työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnitti mietinnössään huomiota viranomaisten velvollisuuteen edistää yhdenvertaisuutta kiinnittämällä erityistä huomiota saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana ja saamelaiskulttuurin tärkeimmän aineellisen perustan eli poronhoidon turvaamiseen. Viranomaisten tulee suunnitelmallisesti edistää saamelaisten mahdollisuuksia harjoittaa poronhoitoa ja hankkia sillä toimeentulonsa (TyVM 7/2003 vp).

Saamen kieli säilyy vain saamelaisten perinteisissä jokapäiväisissä töissä

Saamelaisessa käsitemaailmassa ei ihmistä, luontoa ja kieltä eroteta toisistaan. Sana Sápmi tarkoittaa Saamenmaan lisäksi myös saamelaisia ja saamen kieltä. Saamen kieli kuvastaa ympäröivän elollisen ja elottoman luonnon perusteellista ja täsmällistä tuntemusta ja ihmisen ja luonnon välistä läheistä ja tarkoin eriteltyä vuorovaikutusta. Luonnonympäristö, kulttuuriympäristö, sosiaalinen ympäristö ja kielellinen ympäristö muodostavat kokonaisuuden, ympäristökäsitteen, jota täytyy tarkastella yhtenä kokonaisuutena, koska ne ovat riippuvaisia toinen toisistaan. Saamelaisten elämäntapa on sopeutunut luonnonympäristön antamille mahdollisuuksille ja rajoituksille.

Kuten edellä esitetystä jo on käynyt ilmi, saamen kieli voi säilyä rikkaana vain saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen liittyvissä jokapäiväisissä askareissa, poromiehen, kalastajan ja metsästäjän töissä. Esimerkiksi lumelle ja poroille on saamen kielessä lukuisa määrä vivahteikkaita ilmaisuja, joilla lumen ominaisuus ja poron luokittelu iän, sukupuolen, sarvien muodon sekä pään, jalkojen ja ruumiin värityksen mukaan on mahdollista. Jotta tämä elinkeinojen harjoittamiseen liittyvä tietämys saamenkielisine termeineen säilyisi, on tärkeää turvata saamelaiset kulttuurin ja siihen liittyvien perinteisten elinkeinojen elinehdot myös vastaisuudessa.

II. MITÄ RATKAISULLA TAVOITELLAAN?

1. Alkuperäiskansan kulttuuristen oikeuksien ja itsehallinnon vahvistaminen

Ratkaisulla tavoitellaan alkuperäiskansojen kansainväliseen oikeuteen perustuvien oikeuksien mahdollisimman täysimääräistä toteutumista myös Suomen saamelaisten osalta niin, että esteet ILO:n alkuperäiskansasopimuksen n:o 169 ratifioimiselle Suomen osalta poistuisivat. Tämä edellyttää, että saamelaisalueen poronhoito Suomessa saatetaan tarpeen mukaan poronhoitolakia muuttamalla sellaiseksi, että se vastaa alkuperäiskansojen käsitystä ympäristön käyttämisestä. Muiden perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamisen turvaaminen tulee taata kalastus- ja metsästyslaissa ja luonnonvaraisten tuotteiden keräilyä koskevassa laissa sekä porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslaissa (45/2000). Pohjoisten valtionmaiden käyttö saamelaiselinkeinojen harjoittamisen tarpeisiin tulee varmistaa. Saamelainen maankäyttö tulee ottaa huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa. Perustuslaissa taatun saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevan itsehallinnon periaatteiden mukaisesti saamelaisten vaikutusmahdollisuuksia oman kulttuurinsa ylläpitoon ja kehittämiseen tulee parantaa.

2. Saamelaiselinkeinot, kestävä kehitys ja saamen kieli

Poronhoidon ja  muiden  saamelaiselinkeinojen    osalta    ratkaisuilla   pyritään    siihen,    että alkuperäiskansa   voi   harjoittaa   omaa  kulttuurimuotoaan   sen   omista   lähtökohdista  kestävän kehityksen perustalta ja samalla säilyttää oman kielensä. Tasa-arvoa kestävässä kehityksessä voidaan saamelaisten kannalta toteuttaa vain sopeuttamalla yhteiskunnan säätelyjärjestelmä -lainsäädäntö, hallinto ja taloudellinen tuki - alkuperäiskansan kulttuurin vaatimiin edellytyksiin.

3. Maankäyttöratkaisut ja Suomen oikeusvaltiokehitys

Perustuslain 2 §:ään sisältyvä oikeusvaltioperiaate ja sen 22 §:ään sisältyvä julkiselle vallalle asetettu perusoikeuksien toteuttamisvelvoite ovat perustana sille, että Suomen oikeusvaltiokehitys koskee saamelaisten alkuperäiskansaa. Saamelaisen alkuperäiskansan perustuslain mukaiset perusoikeudet ja saamelaisten omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto tulee toteuttaa käytännössä täysimääräisesti saamelaisten kotiseutualueella. Saamelaisten ja saamelaiselinkeinojerj suhteet valtayhteiskuntaan ja saamelaisen alkuperäiskansan asema valtionhallinnossa tulee edellä sanotun mukaisesti saattaa Suomen kansainvälisten velvoitteiden mukaisiksi

III. EHDOTUS ASIAN RATKAISEMISEKSI

1. Ratkaisujen lähtökohdat

Muiden Pohjoismaiden omaksumat ratkaisut saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvien maankäyttö- ja luonnonvaraoikeuksien turvaamiseksi eivät sellaisenaan sovellu Suomen toisenlaiseen lainsäädäntöön, olosuhteisiin ja tilanteisiin. On siten pyrittävä muodostamaan Suomen oloihin soveltuva ratkaisu ottaen huomioon myös aikaisemmat selvitykset ja kansainväliset velvoitteet. Ratkaisun tulisi olla mahdollisimman tasapuolinen kaikkien alueella asuvien kannalta. Malli ei siten myöskään voisi perustua yksittäisiin kiinteistökohtaisiin oikeuksiin, vaan toimiva ratkaisu olisi perusteiltaan kulttuurinen ja yhteisöllinen. Tämä merkitsee myös sitä, saamelaiskäräjillä alkuperäiskansan edustajana on siinä oltava erityinen asema. Tällöin myös vältetään yksittäisiin kiinteistökohtaisiin oikeuksiin liittyvät, riitakysymyksiin helposti johtavat epäselvyydet ja epävarmuudet.

Keskeisiä säänneltäviä kysymyksiä olisivat valtion hallinnassa nyt olevien maa- ja vesialueiden käyttö, poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen harjoittamisedellytysten turvaaminen kestävän kehityksen edellyttämällä tavalla, yhdyskuntasuunnittelu sekä asioiden edellyttämä hallinto ja talous.

Tällainen lähtökohta saamelaisten alkuperäiskansan maankäyttöoikeuksia, hallintoa ja rahoitusta koskeville ratkaisuille soveltuu myös maamme valtiosääntöoikeudessa ja nykyisessä perustuslaissa omaksuttuihin periaatteisiin. Näin ollen tähän ratkaisuehdotukseen liittyvät lainsäädäntöuudistukset eivät edellytä muutoksia valtiosääntömme ja oikeuskulttuurimme perusteisiin.

2. Ratkaistavat kysymykset

Poronhoidon harjoittamisen suhde muiden luonnonvarojen käyttöön ratkaistaan lainsäädännöllä siten, että poronhoidolle turvataan riittävä suoja saamelaisten kotiseutualueen valtionmaita koskevin käyttörajoituksin. Poronhoitoa kehitetään irti maatalouden lihantuotantojärjestelmästä perinteiseen saamelaiseen tietämykseen perustuvaksi ympäristönkäyttöjärjestelmäksi. Saamelaispaliskuntien poronhoito ratkaistaan oikeutta poronomistukseen koskevana ratkaisuna, siten, että kaikkia alueen poronomistajia kohdellaan samalla tavoin lain tullessa voimaan. Vastaavat ratkaisut on kaikkien alueella asuvien osalta yhtäläisin perustein toteutettava muiden luontaiselinkeinojen osalta saamelaisten kotiseutualueella. Tarvittavat säännökset sisällytettäisiin lakiin saamelaisten luontaiselinkeinojen turvaamisesta. Näillä ratkaisuilla keneltäkään ei oteta pois mitään.

Luontaiselinkeinojen, lähinnä poronhoidon edellytysten kestävä turvaaminen edellyttää näiden tavoitteiden saavuttamiseksi saamelaisten kotiseutualueella metsien ja muiden alueiden käytön rajoittamista. Samoin on huomattava, että saamelaisten kotiseutualueen metsien tuotolla ei ole nykyisin enää sanottavaa valtiontaloudellista merkitystä. Tähän nähden tuottovelvoitteen poistaminen alueen metsätaloudelta olisi asianmukaista. Lakiin voidaan tarvittaessa ottaa lisäksi

lisäksi säännökset erillisistä alueista tai vyöhykkeistä, joissa porotalouden ja metsätalouden tarpeet voidaan tasapainottaa.

Valtion metsämaita on voitava jatkossakin käyttää metsien osalta taloudellisesti hyväksi hyväksytyn suunnitelman mukaan. Niiden asema kiinteistöjärjestelmässä kuitenkin arvioidaan, koska valtion omistusoikeus niihin on epäselvä ja koska ne eivät täytä kiinteistön aineellisia tunnusmerkkejä. Samanlaista arviointitarvetta ei ole yleisten ja erityisten suojelualueiden osalta.

Maankäytön suunnittelussa on otettava huomioon, paitsi nyt ehdotettavat lisärajoitukset maan käytölle, saamelaisten kotiseutualueen erityispiirteet ja nyt ehdotettavan saamelaisten luontaiselinkeinojen turvaamisesta annettavan lain tarkoitus. Poronhoitoa ja porotaloutta koskevaa lainsäädäntöä uudistettaessa erityistä huomiota on kiinnitettävä saamelaisten kotiseutualueen poronhoidon erityisiin piirteisiin ja poronhoitoa koskevaan hallintoon ja rahoitukseen.

Lainsäädäntöä kehitettäessä olisi erityisesti otettava huomioon, että maankäyttöä koskevissa ratkaisuissa riittävällä tavalla turvataan paikallisten yhteisöjen osallistuminen ja vuorovaikutus sekä erityistä huomiota kiinnitetään paliskuntien ja saamelaiskäräjien asianmukaiseen kuulemiseen. Samoin puhevaltaa koskevat kysymykset on tässä yhteydessä asianmukaisesti ratkaistava.

Saamelaisten kotiseutualueen valtionmaiden hallinnointia varten tulee perustaa yhteishallintoelin. Maankäytön hallinnoinnissa saamelaiskäräjien asema tulee esille korostetusti. Tulo valtion metsämaan taloudellisesta käytöstä ohjataan rahastoon käytettäväksi alueiden kehittämiseen ja metsänhakkuiden ja muun maankäytön saamelaiselinkeinoille aiheuttaman haitan ja vahingon korvauksiin.

Rahaston päätöksentekoa järjestettäessä saamelaiskäräjien asemaa on syytä erityisesti korostaa ottaen samalla huomioon paikallisen yhteisön asianmukainen kuuleminen.

3. Jatkovalmistelu

Edellä tarkoitetut ratkaisut edellyttävät lainsäädäntötoimia. Tässä muistiossa on hahmoteltu ratkaisun perusteet ja suuntaviivat, joiden pohjalta tarvittava lainvalmisteluun voidaan ryhtyä. Uudistukset ovat parhaiten toteutettavissa säätämällä erikseen lailla saamelaisten luontaiselinkeinojen turvaamisesta. Tämän peruslain lisäksi tarvitaan ilmeisesti muutoksia myös eräisiin voimassa oleviin lakeihin.